La capacité d’ester en justice pour une association est-elle conditionnée par la licéité de son objet social ?

Le Conseil d’Etat dans son arrêt du 11 décembre 2008 s’est prononcé sur les conditions de recevabilité d’une action contentieuse introduite par une association. Comme toute personne morale de droit privé, une association, pour ester en justice, doit avoir la capacité juridique et un intérêt à agir. Cette solution semble toutefois être remise en cause par la décision suscitée.

L’association de défense des droits des militaires avait demandé aux juges administratifs d’annuler le décret en date du 30 avril 2007 qui fixait réglementairement les conditions et les modalités de règlements des frais occasionnés par les changements de résidence des militaires sur le territoire métropolitain.

Le Ministère considérait cette demande comme irrecevable car son auteur n’avait pas la capacité d’introduire une telle action contentieuse. En effet l’article 4121-4 du code de la défense interdit aux militaires en activité de se réunir sous la forme de syndicat professionnel. Par conséquent une association illicite ne pourrait pas avoir la capacité juridique dès lors qu’elle ne doit pas avoir d’existence légale. Les juges se rangeant à cette position, l’association a tenté de démontrer l’incompatibilité d’un tel article avec la liberté d’association énoncé à la fois dans le préambule de la Constitution du 27 octobre 1946 et dans la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales.

Les juges du Conseil d’Etat n’ont pas suivi les moyens soulevés par l’association. Dans un premier temps, le défaut, lors de l’instance, de la loi organique fixant les conditions d’application du contrôle de constitutionnalité par voie d’exception introduit par la loi constitutionnelle du 23 juillet 2008 (article 61-1 de la Constitution) amena les juges à écarter le moyen tiré de l’inconstitutionnalité de l’article 4121-4 du code de la défense. Dans un second temps l’article 11 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales prévoyant des restrictions à la liberté de réunion et d’association qu’il institue, et notamment dans le cas précis d’espèce en raison de l’intérêt supérieur de protection de la sureté publique, des citoyens et de l’Etat dont sont chargés les militaires ; les magistrats n’ont pu que légitimement rejeté le second moyen développé par l’association. La demande est donc rejetée par la juridiction qui la considère comme irrecevable en raison du caractère illicite de l’objet de l’association de défense des droits des militaires. Par ce rejet, les juges semblent instaurer une troisième condition pour qu’une personne morale de droit privé puisse agir en justice : la licéité de son objet. L’action en justice étant l’un des moyens les plus efficace pour une association de défendre ses droits et ceux qu’elle représente, dans quelle mesure une association peut elle encore ester en justice ?

I.- Une capacité à ester en justice déjà conditionnée :

A titre liminaire, il convient de rappeler que la capacité juridique des associations est déjà conditionnée.

En effet pour ester en justice une association doit remplir deux conditions :

• Elle doit avoir un intérêt à agir,

• Elle doit remplir des conditions de déclaration et de représentativité

A.- Une action intéressée :

La notion d’intérêt à agir pour les associations ne cesse de s’élargir. Ainsi elles peuvent désormais agir pour la protection de leurs intérêts en tant que personne morale, de ceux de leurs membres et pour des intérêts collectifs, dès lors que ceux-ci rentrent dans son objet social (1). On peut souligner sur ce point un récent arrêt de la Cour de Cassation du 18 septembre 2008, n°06-22.038, Association française contre les myopathies c/ Gigault. Dans cette décision la haute juridiction vient rappeler que « même en dehors de toute habilitation législative, et en l’absence de prévision statutaire expresse quant à l’emprunt de voies judiciaires, une association peut agir en justice au nom d’intérêts collectif dès que ceux-ci entrent dans son objet social ». Cet arrêt semble donc indiquer que, même en cas de défaut de dispositions des statuts prévoyant l’action en justice comme moyen de réalisation de l’objet statutaire, une association est considérée comme intéressée à agir dès lors qu’elle le fait pour la protection d’intérêts collectifs qui entrent dans son objet social.

B.- Une association régulièrement déclarée et représentée :

Pour pouvoir agir en justice elles doivent être, préalablement, déclarées en préfecture et régulièrement représentées en fonction des dispositions statutaires et, à défaut, par une décision de l’assemblée générale (2). A noter que la simple déclaration en préfecture ne confère pas à l’association la capacité juridique devant le juge judiciaire et pénal. C’est l’insertion d’un extrait de la déclaration au Journal officiel qui fait naitre la capacité juridique de l’association. A défaut elle ne peut valablement ester en justice (3). Pour le juge administratif, l’absence de déclaration ne fait pas obstacle à ce que, par la voie du recours pour excès de pouvoir, les associations légalement constituées aient qualité pour contester la légalité des actes administratifs faisant grief aux intérêts dont elles assurent la défense (4).

II.- Vers une condition supplémentaire : la licéité de l’objet social ?

Si la solution de l’arrêt d’espèce parait justifié d’un point de vue légal, on peut toutefois s’interroger sur la légitimité, l’opportunité et les conséquences, pour le Conseil d’Etat, d’apprécier la licéité de l’objet d’une association pour déterminer si son action contentieuse est recevable et donc sa capacité juridique.

A.- L’illicéité de l’objet social de l’association de défense des droits des militaires : une incapacité totale à ester en justice :

La solution d’espèce ne parait pas choquante, l’article L. 4121-4 du code de la défense interdisant les associations de militaires en activité pour la défense de leurs intérêts professionnels pour des raisons de préservation de la Nation, de l’Etat et de l’ordre public, l’objet social de l’association était manifestement illicite et l’irrecevabilité de son action contentieuse est donc légitime.

Comme le signale le Commissaire du gouvernement Boulouis dans ses conclusions, l’association de défense des droits des militaires a été régulièrement déclarée en préfecture en avril 2001. Le préfet aurait dû saisir le juge judiciaire d’une demande d’annulation de l’association mais ne l’a pas fait. On peut dès lors s’interroger sur le point de savoir si l’association ne pouvait pas se prévaloir de l’inertie des services préfectoraux pour justifier d’une présomption de légalité.

B.- Une solution à généraliser ?

De manière plus générale, le fait pour le juge administratif d’apprécier la licéité de l’objet statutaire d’une association, rôle légalement dévolu au juge judiciaire selon l’article 7 de la loi de 1901, pour connaitre la recevabilité de l’action engagée peut conduire à des dérives. En effet l’appréciation d’illicéité de l’objet d’une association peut s’avérer délicate. Comment considérer une association d’aide aux sans papiers ? L’article L 622-1 du Code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile dispose en effet que toute personne qui aura, par aide directe ou indirecte, facilité ou tenté de faciliter l’entrée, la circulation ou le séjour irréguliers, d’un étranger en France sera punie d’un emprisonnement de cinq ans et d’une amende de 30.000 Euros. Doit-on au regard de l’arrêt d’espèce considérer que toute action en justice de la part de ce type d’association est voué à l’échec ? C’est ce que semble indiquer l’arrêt commenté. Toutefois il faut nuancer la portée de cette décision qui prend en compte la combinaison de la qualité des membres de l’association et l’objet de l’association. Il aurait peut être été, dès lors, plus prudent de préciser que l’association n’est pas recevable dans sa demande non pas en raison de l’illicéité de son objet et donc de son illégalité qui entraine une incapacité juridique totale mais en raison de l’illégalité de sa demande puisque celle-ci est contraire à l’article 4121-4 du code de la défense qui interdit les groupements de militaires aux fins de défendre leurs droits professionnels.

Conclusion :

La capacité juridique des associations semble connaitre les prémices d’un mouvement récessif. En effet, cet arrêt semble entamer le droit des associations à défendre les intérêts dont elles assurent la protection. Mais surtout, il nous parait indispensable de le mettre en perspective avec la récente proposition de loi que le député Roland BLUM vient de déposer auprès de la Présidence de l’Assemblée Nationale, enregistrée le 4 mars 2009 (5) et qui tend, en matière de recours contre un permis de construire, à très fortement limiter les actions en annulation déposées par les associations chargées de la protection de l’environnement. Pour cela le texte prévoit d’obliger ce type de groupement à se faire agréer par les services préfectoraux qui ne pourront le faire que si, et seulement si, il existe depuis, au moins, trois ans. De plus, le texte, prochainement débattu, prévoit à son article 3 de modifier l’article L.779-1 du code de justice administrative en obligeant le juge saisit d’un tel recours, à fixer le montant de la consignation que les requérants devront acquitter sous peine d’irrecevabilité de la requête, à, au moins 1.000 euros. Cette somme doit garantir le paiement d’une éventuelle amende civile prononcée par le juge et sera resituée dans le cas contraire. Le rédacteur du texte souhaite même que le décret d’application porte ce montant à 300 euros si ce texte est adopté par le Parlement. La volonté du député, par la fixation d’un montant minimum de consignation, est très clairement de limiter le nombre de recours des associations. Pour cela il souhaite diminuer leur capacité juridique. Si, tout comme l’arrêt du Conseil d’Etat, il s’agit d’une restriction limitée à une espèce particulière, on ne peut que s’inquiéter de la tendance actuelle que ces deux textes semblent dessiner.

Romain MARROUX, juriste stagiaire NPS CONSULTING Société d’avocats Barreau de Lyon

En savoir plus :

Arrêt Conseil d’Etat 11 décembre 2008 n°306962

Proposition de loi n° 1500 déposé le 4 mars 2009