Circulaire du 18 janvier 2010 relative au financement public des associations : un texte de plus en plus controversé

1. La position des « forces en présence » :

• La position de la CPCA

Dès la publication au Journal Officiel de la circulaire du 18 janvier 2010, la CPCA dans un communiqué du 7 juillet 2010 s’interrogeait sur l’application qui allait être faite des recommandations découlant de ce texte administratif par les collectivités et ne manquait pas de souligner que « l’absence d’un accompagnement professionnalisé, pour les associations comme pour les pouvoirs publics, laisserait encourir le risque d’une dérive techniciste ou juridiciste contraire à une approche concertée et innovante du partenariat public-privé non lucratif ».

Par ailleurs, cette instance de représentation du secteur associatif dénonçait « un risque de contrôle accru sur les associations et une liberté d’initiative qui pourrait rencontrer des entraves administratives ».

Mais d’une façon générale, la CPCA se félicitait « des précisions pédagogiques » de ce nouveau texte administratif entre associations et pouvoirs publics. Pour cette instance, force est de reconnaître que cette « mise à jour réglementaire des relations contractuelles entre les associations et les pouvoirs publics est un moment clé dans la reconnaissance – par l’Etat – de la contribution des associations à l’intérêt général. »

• La position du Collectif des associations citoyennes

Elle se veut globalement plus critique, ce qui explique qu’un certain nombre de ses membres n’ont pas hésité à déposer un recours pour excès de pouvoir devant le Conseil d’Etat.

Toutefois, obtenir l’annulation de cette circulaire n’est pas son seul objectif, loin s’en faut. Ce collectif composé de 38 réseaux associatifs (au 23 juillet 2010) et soutenu par un grand nombre de personnalités (dont Patrick VIVERET, économiste et philosophe, Jean GADREY, économiste, Bernard LANGLOIS, fondateur de Politis, Roger SUE, sociologue, professeur à l’université Paris Descartes-Sorbonne, …) et d’élus (Philippe MEIRIEU, Universitaire, vice président du Conseil régional Rhône Alpes, Francine BAVAY, vice-présidente Conseil régional Ile de France, Lela BENCHARIF Vice présidente Conseil régional Rhône-Alpes, Michel DINET, Président du conseil général de Meurthe-et-Moselle, Danielle SIMONNET, Conseillère de Paris pour ne citer qu’eux) souhaite élaborer des propositions alternatives et lancer un débat autour de la question « quelles associations voulons nous pour demain ? ».

Pour eux, la circulaire « ne paraît pas réformable » (1). Un nouveau texte apparaît nécessaire qui « reconnaîtrait l’existence de services non économiques d’intérêt général » (2) et « délimiterait de façon plus circonscrite le domaine d’application des aides d’Etat en précisant également les modalités de subventionnement des actions non économiques en deçà et au-delà du seuil des 200.000 € » (3).

Pour le Collectif, l’indication dans cette circulaire de ce que « la majorité des activités exercées par les associations peuvent être considérée comme des activités économiques, de sorte que les aides publiques qui sont apportées doivent respecter la réglementation européenne des aides d’Etat », est inacceptable.

D’autres points apparaissent tout aussi critiquables.

1. La circulaire méconnaît les règles communautaires en matière de réglementation des aides d’État.

La réglementation communautaire des aides d’État ne s’applique qu’aux activités économiques. Celles-ci recouvrent, quel que soit le secteur d’activité, « toute offre de biens ou de services sur un marché donné ». La définition de la notion d’entreprise est également précisée au niveau communautaire. « Est considérée comme entreprise toute entité exerçant une activité économique (…). L’activité économique suppose l’existence d’un marché caractérisé par la confrontation possible d’une offre et d’une demande. Sont notamment considérées comme des entreprises (…) les associations qui exercent régulièrement une activité économique ».

La question demeure donc posée qui consiste à savoir quel périmètre donner au marché concurrentiel, lequel débat existe actuellement à travers les nombreux échanges portant sur la reconnaissance de la spécificité des SIEG et SSIG.

Par ailleurs, la circulaire ne comporte aucune disposition précisant à partir de quand, il peut être considéré qu’une association exerce régulièrement une telle activité.

Enfin, ce texte administratif ne tient pas compte de deux éléments caractéristiques de la notion d’activité économique :

– la prestation doit être appréciable en argent, ce qui exclut du champ économique les prestations d’inspiration purement corporative ou sociale notamment dans la mesure où les cotisations sont nécessaires au service des prestations ;

– ne sont pas considérées comme des activités économiques les opérations réalisées à titre gracieux ou à un prix nettement inférieur aux conditions du marché, qui doivent être considéré comme des libéralités et non comme des activités économiques (CJCE 21 sept 1988).

En cela, il méconnaît le sens et la portée des règles communautaires qu’elle se propose d’expliciter. C’est dans cette mesure que les associations signataires contestent la qualification d’entreprise que cela engendre pour elles de manière quasi automatique et en l’absence d’une définition légale et reconnue de la notion d’activité économique (voir infra).

Par ailleurs, la limite maximum de 200.000 euros d’aides sur 3 ans énoncée par la circulaire est contraire à la décision de la Commission européenne du 19 janvier 2009, qui permet d’accorder des aides inférieures à un plafond de 500 000 euros sur 3 ans pour les années 2009 2010 (en raison de la crise économique actuelle).

2. La notion d’activité économique d’intérêt général n’est pas clairement définie

Les directives communautaires ont défini des services d’intérêt économique général (SIEG), catégorie particulière des services d’intérêts généraux (SIG) qui incluent également les services non marchands (services d’intérêt général non économiques, SNIEG). Les instances communautaires refusent de déterminer si un service peut être ou non considéré comme un SIEG au nom du principe de subsidiarité.

L’article 86 du Traité définit la notion d’intérêt général : l’activité doit être liée à un acte exprès et explicite de la puissance publique de nature législative, réglementaire ou conventionnelle (notion de mandatement). La présence d’obligations de service public constitue pour la Cour de justice européenne le révélateur de l’intérêt général.

À noter que l’arrêt SODEMARE de la Cour de Justice (5 juin 1997) reconnaît que le statut non lucratif peut-être le plus adapté à la réalisation d’un objectif social, précisant que « la condition d’absence de but lucratif s’avère être le moyen le plus cohérent au regard de la finalité poursuivie » (4). La circulaire s’abstient de définir de façon précise les notions d’activité économique ou de mandatement (5), tout en multipliant les conditions impératives de délais, de fournitures d’information et de concertation avec les collectivités publiques.

La circulaire présente ainsi les caractéristiques d’une norme réglementaire susceptible de faire grief à de nombreuses associations au regard de l’insécurité juridique qu’elle génère. C’est pourquoi, le Collectif soutient qu’elle doit être annulée au motif qu’elle comporte des dispositions « excessivement complexes » (Conseil Constitutionnel décision N°2003-473), « insuffisamment précises et équivoques » (Conseil Constitutionnel décision N°2001-455).

En effet, le secteur associatif a aujourd’hui plus besoin d’un cadre juridique largement consensuel (C. AMBLARD, Intérêt général, utilité publique ou utilité sociale : quel mode de reconnaissance pour le secteur associatif ? Recma, n°315, 2010) (6) et, par la suite accepté de tous, dont l’application se révèlerait uniforme.

3. Le modèle de convention pluriannuelle d’objectifs annexé à la circulaire ne tient pas compte des règles communautaires applicables.

L’application des dispositions de l’article 86 du traité relatif aux aides d’État prévoit le recours obligatoire aux méthodes de la comptabilité analytique (afin séparer les coûts liés à la part des activités économiques uniquement).

Le modèle de convention proposé en annexe à la circulaire ne fait pas référence à la part non économique de l’activité des associations. Il ne fait aucunement mention de la nécessité pour les associations de prévoir la mise en œuvre d’une comptabilité analytique.

4. La circulaire a pour effet indirect de limiter le droit d’association

Selon les termes de la circulaire, la compensation financière est à la fois strictement proportionnée aux coûts occasionnés par l’exécution d’obligations de service public et périodiquement contrôlée par la collectivité pour éviter la surcompensation.

Si le principe de la subvention n’est pas formellement remis en cause, celle-ci est désormais étroitement subordonnée à l’exécution d’un service public clairement défini par une collectivité publique sous forme d’un acte unilatéral ou contractuel d’exécution d’obligations de service public. Le glissement sémantique de la notion de « subvention » vers la notion de « compensation » est tout à fait inacceptable pour les associations requérantes. Il est contraire à la définition donnée par la circulaire elle-même qui caractérise la subvention par le fait que « c’est l’association qui doit être à l’initiative du projet ».

En limitant l’effectivité des droits des associations à percevoir des subventions publiques, la circulaire a une incidence indéniable sur la liberté d’association.

Une telle démarche unilatérale porte atteinte au principe constitutionnel de libre administration des collectivités (article 34 de la Constitution) et au droit d’initiative accordée aux associations, introduit en droit français par la loi du 1er juillet 1901 et consacré au rang des principes fondamentaux reconnus par les lois de la République solennellement réaffirmés par le préambule de la Constitution.

2. Les pistes de sorties de « crise »

Bien évidemment, les pistes sont nombreuses. Et pour cela, force est de constater que le Collectif des associations citoyennes en a ouvert un certain nombre. Pour l’essentiel, la sortie de « crise » passe par 3 étapes qui nous semblent, dans l’immédiat, incontournables :

• Éviter la division du secteur associatif : Au-delà de tout, il est urgent que les « forces en présence » se rencontrent pour absolument éviter un éclatement du secteur associatif, notamment du point de vue de sa représentation qui doit demeurer forte pour espérer continuer à peser politiquement.

Des avancées ont été indéniablement obtenues. Mais le résultat n’est pas – loin s’en faut – à la hauteur des espérances.

Il convient ainsi d’obtenir rapidement une remise à plat des relations contractuelles entre associations et pouvoirs publics, ce qui passe par plus de débats, plus de clarté sur un certain nombre de concepts mal définis (on pense à la notion d’activité économique, de mandatement, …).

Le texte à venir doit éviter que ne s’instaure un traitement différencié entre, petites associations, d’une part, et grandes associations, d’autre part. Et que les collectivités ne se réfugient vers des procédures de mise en concurrence qu’elles maîtrisent, faute de pouvoir appliquer des directives manquant singulièrement de clarté….

• Reconnaître et identifier les faiblesses du texte

Le Collectif des associations citoyennes a incontestablement permis l’ouverture d’un débat, alors même que le Gouvernement avait choisi d’adopter une démarche unilatérale.

La lecture critique de la circulaire qu’il propose a su faire évoluer la CPCA qui, par un communiqué de presse du 7 juillet 2010, vient récemment de reconnaître « un certain nombre de faiblesses dommageables » du texte actuel relativement à :

– la distinction entre activités économiques et non économiques issues du projet associatif qui doit être explicitée, au regard des critères permettant de distinguer les notions de service d’intérêt économique général et de service d’intérêt général non économique ;

– le seuil des 200.000 € sur 3 ans retenus pour préserver les subventions publiques de la requalification en aides d’Etat ;

– le besoin de clarification de la notion de compensation d’obligations de service public comme justification au mandatement de l’association par la collectivité (et par conséquent de son droit à percevoir des subventions).

Autant de zones d’ombres juridiques qui démontrent les difficultés qui ne manqueront pas de surgir dans le cadre de l’application concrète de cette circulaire…

Ainsi on le voit, la position de la CPCA s’est incontestablement rapprochée de l’argumentaire developpé dans le recours pour excès de pouvoir récemment déposé devant le Conseil d’Etat.

• S’accorder sur les actions à mettre en œuvre

En tout état de cause, elles doivent permettre de déboucher sur des avancées profitables à toutes les associations, petites et grandes, celles qui exercent des activités économiques, fussent elle accessoires, comme celles qui n’en exercent aucune.

En l’état actuel des textes, cette dernière distinction qui s’opère à l’intérieur de la plupart des associations doit pouvoir être expressément reconnue par le modèle de convention d’objectifs proposé.

En effet, la liste des activités non économiques associatives ne se limitent pas aux actions de plaidoyer ou aux fonctions de réseau. Comme dirait l’autre, cela va sans le dire mais c’est mieux en le disant.

De la même façon, la notion de subvention proposée qui apparaît dorénavant comme une compensation d’obligations de services publics – notion plus restrictive qu’une aide financière accordée au soutien de la réalisation d’activités d’intérêt général dont l’association aurait l’initiative – doit être remplacée ou clarifiée.

Bon nombre d’associations ne sont pas simplement « inquiètes » face aux prétendues « informations alarmistes et parfois peu fondées qui circulent » (CPCA, communiqué préc.). Elles sont résolument déterminées à obtenir un certain nombre de garanties afin de parer aux critiques finalement admises par la CPCA.

Un débat de fond entre les différents points de vue doit rapidement avoir lieu, au-delà des préoccupations des grandes associations d’ores et déjà acquises aux logiques de prestations.

Ce n’est qu’à cette condition que les travaux du (futur) Comité de suivi interministériel et partenarial de la mise en œuvre de cette circulaire pourront porter leurs fruits dans l’intérêt du secteur associatif (pour notre part, nous continuons de penser que l’importance des questions abordées nécessite l’instauration d’un débat parlementaire), dans sa composante indivisible, et que les instances représentatives pourront conserver tout leur crédit.

Colas AMBLARD

Directeur des publications ISBL consultants

En savoir plus :

Intervention de C. Amblard lors d’un colloque organisé par la CPCA Midi-Pyrénées sur le thème « RGPP et Réforme territoriales : quelles conséquences pour les associations ? » :

Position de la CPCA : Voir en ligne

Site internet du Collectif des associations citoyennes : Voir en ligne