Circulaire "Fillon" du 18 janvier 2010 : les nouvelles relations entre pouvoirs publics et association

La circulaire du 18 janvier 2010 relative aux relations entre les pouvoirs publics et les associations (JO du 20) sonne le glas de bien des espérances. En effet, sous couvert de clarification et de sécurisation du cadre juridique des relations financières entre pouvoirs publics et monde associatif, ce document administratif entérine en réalité la banalisation du mode d’intervention économique des associations, y compris lorsque celui-ci relève de l’intérêt général ou présente un caractère social. Il en résulte que toutes aides financières accordées aux associations « à caractère économique » sous quelque forme que ce soit relèvent désormais par principe de la réglementation des aides d’Etat. Le problème est que peu d’activités échappent au concept d’activité économique, la circulaire consacrant une définition (trop) extensive de cette notion communautaire qui, paradoxalement, avait largement participé à l’essor du monde associatif. Désormais, c’est le principe de libre concurrence qui prévaut dans les relations financières entre collectivités publiques et associations (exprimé en annexe I de la circulaire). Ce n’est que par exception que ces dernières conservent le droit de bénéficier de concours financiers sous la forme de subventions dans une limite de 200.000 euros et sur une période de 3 ans (règle  » de minimis »). Lorsque l’association bénéficiera d’un montant de subvention supérieur aux montants indiqués, le « surplus » sera considéré comme « acceptable » que s’il correspond à une compensation d’obligations de service public dans le cadre de la gestion d’un SIEG. En d’autres termes, le projet présenté par l’association (programme d’actions ou action), pour lequel un soutien financier est sollicité, devra obligatoirement se rattacher à une politique publique d’intérêt général. Incontestablement, une telle doctrine, que le gouvernement actuel souhaite « voir décliner » par l’ensemble des administrations, fait peser sur le secteur associatif un risque important de banalisation, voire même d’instrumentalisation de son action (particulièrement lorsque l’association sera explicitement chargée de l’exécution d’obligations de services publics par un acte unilatéral de mandatement). Annoncée depuis plusieurs mois comme porteuse d’un certain nombre d’améliorations, cette circulaire s’annonce comme une véritable « douche froide » pour le secteur associatif et un échec cuisant pour ses instances représentatives. Certes, il apparaît que cette première démarche de clarification devrait se poursuivre au cours du premier trimestre 2010 en concertation avec les associations et les représentants des collectivités territoriales et avec l’appui du secrétariat général des affaires européennes (SGAE). Il est ainsi encore temps de sensibiliser les collectivités afin que ces dernières privilégient le mandatement conventionnel dans le cadre de la passation de conventions pluri annuelle d’objectifs (Annexe1). De la même façon, le cadre de l’évaluation conjointe des résultats obtenus (sur la base de critères quantitatifs et qualitatifs) en application de la CPO peut largement être précisé, tout comme la notion de « bénéfices raisonnables ». Toutefois, il apparaît que, pour l’essentiel, les jeux sont faits.

La deuxième Conférence nationale de la vie associative (CNVA) s’est tenue le 17 décembre 2009 autour de trois thèmes : sécurisation, reconnaissance et développement.

Cet événement devait être une étape importante dans la consolidation du dialogue entre l’Etat, les collectivités territoriales et les associations, et dans la clarification et la sécurisation des relations, notamment financières, entre pouvoirs publics et monde associatif (Discours du 1er ministre F. Fillon).

Les travaux préparatoires de cette Conférence avaient en effet mis en évidence les attentes et les propositions formulées par le monde associatif sur deux points :

• La clarification et la sécurisation du cadre juridique des relations financières entre les pouvoirs publics et les associations, notamment au regard de la réglementation européenne relative aux aides d’Etat ;

• La simplification des démarches effectuées par les associations dans le cadre des procédures d’agrément.

Dès lors, rien ne laissait présager la publication d’une simple circulaire administrative sur un sujet d’une telle importance, d’autant plus qu’une proposition de loi n°2149 du 9 décembre 2009 relative à la protection des missions d’intérêt général imparties aux services sociaux et à la transposition des la directive service vient récemment d’être rejetée par la commission des affaires sociales.

A ce stade, il est en effet regrettable qu’un débat national n’ait pu avoir lieu sur la définition du périmètre qu’il convient de donner à la notion de services sociaux. De la même façon, le temps de concertation laissé aux instances représentatives ne semble pas avoir été suffisant pour correctement analyser les implications de ce texte pour toutes les associations, « petites » et grandes ».

1. Une clarification des règles relatives aux relations financières ?

Cette circulaire administrative (annexe 1) est annoncée comme venant clarifier ces relations financières, notamment le champ respectif des subventions et des procédure de marché, de délégation de service public ou encore d’appels à projets.

Elle porte principalement sur les points suivants :

1.1. Le principe d’application générale de la réglementation européenne des aides d’Etat aux associations

ISBL consultants avait déjà eu l’occasion de vous sensibiliser sur ce point (Voir notamment A.C. Vivien, Association : gestion d’un service public administratif, 25/04/2007). Un nouvel état des lieux de l’évolution de cette réglementation européenne nous semble devoir à nouveau être fait à ce stade (A.C. Vivien, L’impact du paquet Monti-Kroes et de la transposition de la directive services sur les subventions aux associations : vers l’existence d’un mode associatif à deux vitesse ? du 28/01/2010).

En tout état de cause, la circulaire rappelle que :

• La réglementation des « aides d’Etat » (1) s’applique à toute « entreprise » recevant un financement public, dès lors qu’elle exerce une activité « économique » d’intérêt général et ce, quel que soit son statut juridique (associatif ou autre) ou la façon d’être financée par la collectivité publique ;

• La notion d’activité économique (2) recouvre, quel que soit le secteur d’activité, toute offre de biens ou de services sur un marché donné :

• Le fait que l’activité concernée puisse être de nature « sociale » n’est pas en soi suffisant ;

• Le fait que l’entité susceptible de bénéficier du concours public ne poursuive pas un but lucratif ne signifie pas que les activités qu’elle exerce ne sont pas de nature économique ;

• Seules échappent à cette qualification, les activités liées à l’exercice de prérogatives de puissance publique ou certaines activités identifiées par la jurisprudence communautaire, comme les prestations d’enseignement public ou la gestion de régime obligatoires d’assurance.

C’est désormais la législation des aides d’Etat et l’approche concurrentielle qui prédominent.

Il importe par conséquent pour les associations de sectoriser leurs activités économiques afin d’extraire de cette approche concurrentielle leurs autres activités (à ce propos, il convient d’observer qu’aucun modèle de CPO n’a été prévu pour les associations n’exerçant aucune activité économique, ce qui est le dans l’hypothèse de services rendus gratuitement, d’activités de plaidoyer et de représentation fédérale).

1.2. Par exception, ces associations peuvent bénéficier d’aides financières sans notification, dans la limite de 200.000 euros sur 3 ans

Dans cette limite, la circulaire précise que les concours financiers ne sont pas qualifiés d’aides d’Etat et ne sont soumis à aucune exigence particulière en matière de réglementation des aides d’Etat.

Le seuil de 200.000 € (3) recouvre toutes aides publiques et intègre les facilités accordées par les collectivités publiques (mise à disposition gratuite de locaux, de personnel ou de matériel…).

Ce seuil [4] recouvre toutes aides publiques et intègrent les facilités accordées par les collectivités publiques (mise à disposition gratuite de locaux, de personnel ou de matériel…).

Le dépassement de ce seuil n’est acceptable que s’il est regardé comme la « compensation d’obligations de service public ».

Tel sera le cas, en l’espèce, lorsque les conditions suivantes seront réunies (paquet « Monti-Kroes ») :

• L’association est explicitement chargée, par un acte unilatéral (loi, règlement ou délibération d’une collectivité territoriale) ou contractuel, de l’exécution d’obligations de service public clairement définies dans leur consistance, leur durée et leur étendue (notion de « mandat d’intérêt général » ou de « mandatement ») ;

• Les paramètres de calcul de la compensation financière ont été préalablement établis « de façon objective et transparente » ;

• La compensation financière versée « est à la fois strictement proportionnée aux coûts occasionnés par l’exécution des obligations de service public assurées et périodiquement contrôlée et évaluée par la collectivité pour éviter la surcompensation »

A l’inverse, la compensation doit être notifiée à la Commission Européenne sauf lorsque :

• Son montant dépasse 30 millions d’€ par an et le chiffre d’affaire
  s annuel H.T. de l’association dépasse 10 millions d’€ pendant les deux exercices précédents [5] ;

• L’association inscrit sa relation financière avec la collectivité publique dans le cadre d’une procédure de marché publique ou de délégation de service public (permettant ainsi d’échapper à la qualification d’aide d’Etat).

Tableau récapitulatif : Voir en ligne

1.3. Les associations peuvent continuer à percevoir des subventions pour la gestion d’un service d’intérêt économique général

a/Le recours au mode de financement public sous la forme de l’octroi d’une subvention continue d’être légal

Le recours à la passation d’un marché public ou à la délégation de services publics, c’est-à-dire à une procédure de mise en concurrence, n’est pas obligatoire.

En effet, les collectivités publiques pourront procéder par voie de mandatement en vue de continuer à apporter une financement sous forme de subvention au secteur associatif, dès lors que ce dernier répond à une finalité d’intérêt général.

Evidemment, plusieurs avantages en découlent : efficacité économique, partenariat durable, ressources a priori non fiscalisées, nombreux contrôles possibles de la part des collectivités publiques et des usagers…

Dans cette optique, le financeur public devra appliquer les règles contenues dans le « Paquet Monti-Kroes ».

Ce mandat doit donc respecter les trois critères cumulatifs :

• L’entité bénéficiaire doit effectivement être chargée, par un acte officiel, de l’exécution d’obligations « de service public » clairement définies ;

• Les paramètres selon lesquels la compensation est calculée doivent être préalables, objectifs et transparents ;

• La compensation ne saurait excéder ce qui est nécessaire pour couvrir tout ou partie des coûts occasionnés par l’exécution des obligations de service public, déduction faite des recettes éventuelles et d’un « bénéfice raisonnable » ;

Il en résulte que le recours à la subvention continue d’être « un mode de financement légal dans le cadre d’un service d’intérêt économique général. » Toutefois, certains regrettent le glissement sémantique de la notion de subvention vers celle de compensation d’obligations de services publics.

Malgré cette « déviance », les Collectivités doivent continuer à recourir à la technique du mandatement – plus souvent qu’elles ne le font actuellement (4) – de façon unilatérale ou contractuelle (cf. infra) afin de continuer à soutenir massivement le secteur associatif.

Toutefois, et à défaut d’un dispositif contraignant visant à rendre opérationnelle la technique (complexe) du mandatement, force est de constater que les Collectivités risquent de continuer à privilégier les procédures de mise en concurrence des opérateurs économiques, procédure qu’elles maîtrisent parfaitement.

b/ Le recours au mode de financement sous la forme de subvention suppose que l’initiative du projet financé relève de l’association (et non pas du financeur public)

A cet effet, il est précisé que, pour que le recours au financement public puisse prendre la forme d’une subvention, l’association doit être à l’initiative du projet.

Dans la réalité, une telle disposition peut donner lieu à une multitude d’interprétations (voir infra).

La circulaire du 18 décembre 2010 en profite pour, au passage, « sanctuariser » la définition de la notion de subvention : « la subvention caractérise la situation dans laquelle la collectivité apporte un concours financier à une action initiée et menée par une personne publique ou privée, poursuivant des objectifs propres auxquels l’administration, y trouvant un intérêt, apporte soutien et aide. »

Une telle rédaction, là encore, risque d’ « effrayer » les Collectivités qui peuvent craindre une requalification de ce type d’aide financière en ce que le critère d’initiative et de mandatement sont deux notions ténues supposant une excellente maîtrise technique de la part des parties à la CPO.

En tout état de cause, il a été précisé que la contrepartie liée au droit de percevoir une subvention (en dehors des limites dérogatoires) ne résidait plus simplement dans l’intérêt que peut trouver une Collectivité au soutien d’une action d’une association (sur les règles applicables en matière de mandatement, voir supra).

c/ Lorsque la subvention dépasse 23.000 €, les parties doivent obligatoirement inscrire leurs relations dans un cadre contractuel et pluri-annuel

Lorsque la subvention dépasse le montant de 23.000 € (5), une convention pluri-annuelle d’objectifs (4 ans maximum) doit être signée entre la Collectivité et l’association (selon le modèle figurant en annexe II de la Circulaire du 18 juin 2010 pour être a priori « euro compatible »).

Il s’agit là d’une évolution majeure sur le plan de la clarification des relations financières intervenant entre ces deux parties.

Autre nouveauté importante, le modèle de convention (circulaire préc., annexe II ci-joint) laisse apparaître une évaluation selon des critères, non pas seulement quantitatifs, mais également qualitatifs.

Plusieurs difficultés d’application risquent de voir le jour rapidement :

• La subvention est largement conditionnée par l’ « instigateur » de l’action (voir supra), mais le modèle de convention prévoit toutefois que l’initiative doit être prise « en cohérence avec les orientations de politique publique » ;

• La subvention couvre pour l’essentiel le programme d’actions et laisse peu de place aux frais de fonctionnement ;

• Pour ce qui concerne l’Etat, il est prévu que le principe d’annualité puisse être tempéré par l’inscription des crédits de paiement en loi de finances.

L’Etat, voire même les collectivités locales, vont-ils prendre ce risque en l’état actuel de leurs finances ? Rien n’est moins sûr.

En définitive, le risque réside dans le fait que les associations puissent être placées dans la situation d’un simple opérateur de la Collectivité.

Il importe, par conséquent, que celles-ci soient entourer de toutes les compétences utiles au moment de la négociation ou renégociation de leurs conventions pluriannuelles.

1.4. – Lorsque l’initiative du projet relève de la Collectivité, les règles de la commande publique s’appliquent

Dès lors, deux modes d’actions doivent être distingués :

• Les marchés publics (appel d’offres)
• La délégation de service public

Ces deux procédures distinctes doivent obligatoirement donner lieu à une publicité préalable et postérieure.

a/ Les marchés publics

Ils visen
t à répondre à un besoin de la collectivité (en matière de travaux fournitures ou de services) et donne lieu à la rémunération (6) d’une prestation effectuée par l’association.

En fonction du caractère lucratif ou non de cette prestation, l’association devra prendre garde à ce que son régime fiscal ne soit pas remis en cause (7).

L’association est ainsi considérée comme un prestataire de services de la collectivité.

b/ La délégation de services

Elle suppose l’existence d’un service public dont la Collectivité souhaite confier la gestion à un délégataire.

Ce dernier se rémunère substantiellement à partir des résultats de l’exploitation du service dont il assume la pleine et entière responsabilité (sur la plan financier notamment).

Des travaux actuellement en cours devraient venir préciser à la fin du premier trimestre 2010 la ligne de partage entre précisément la commande publique et la subvention.

Dans ce cadre, le risque fiscal (voir supra) inhérent à la passation de ce type de convention devra bien évidemment être éludé.

1.5. La transposition de la directive dite « services »

En réalité, la transposition de la directive « services » est en voie d’achèvement en France.

Elle a pour objectif de permettre un examen des procédures d’autorisation et dispositif d’encadrement afin de vérifier s’ils ne portent pas atteintes de façon injustifiée ou disproportionnée à la liberté d’établissement et de prestation de services sur le marché unique européen.

Par conséquent, il convient de s’interroger à la lecture de la circulaire, notamment lorsque celle-ci précise que cette directive « est sans lien avec les questions des subventions aux associations au regard de la législation sur les aides d’Etat et la commande publique ».

2. Mise en oeuvre des conventions d’objectifs

La circulaire prévoit que le modèle de convention d’objectifs (circulaire préc., annexe II ci-joint) doit être mise en oeuvre dès sa réception.

L’annexe IV consiste en un manuel d’utilisation à l’usage des administrations et des associations destiné à faciliter l’établissement de dossier de demande de subvention et la rédaction de convention.

Le dossier unique de demande de subvention a lui aussi été remanié (annexe III).

Le nouveau formulaire CERFA est disponible depuis la mi-janvier 2010.

Colas AMBLARD

Directeur des publications ISBL consultants – Docteur en droit – Maître de conférences associé à l’Université Lyon III – Avocat associé Cabinet NPS Consulting (www.npsconsulting-avocats.com)

En savoir plus :

Formation Atelier Débat ISBL CONSULTANTS, Anne -Cécile Vivien, La circulaire « Fillon »du 18 janvier 2010 et son application, Lyon, le 12/05/2011

C. Amblard, Secteur associatif : que retenir (globalement) de 2010 ? que peut-on espérer en 2011 ?, ISBL consultant, 27 janvier 2011 : voir en ligne

J. – L. Laville : « avec les associations, construire du vivre ensemble », interview, 08 septembre 2010 : voir en ligne

D. Minot, De la concurrence libre et non faussée : menace sur la liberté d’association en France, Le Monde diplomatique, janvier 2010 : voir en ligne

J. Legleye, Espagne : une loi pour l’ES, mais les mêmes questions qu’en France, RECMA, 26 janvier 2011 : voir en ligne

Site internet Collectif des associations citoyennes : voir en ligne

Comité de parrainage du Collectif des associations citoyennes : voir en ligne

Appel du Collectif des associations citoyennes : voir en ligne

Signez l’Appel : ici

Intervention de C. Amblard lors d’un colloque organisé par la CPCA Midi-Pyrénées sur le thème « RGPP et Réforme territoriales : quelles conséquences pour les associations ? » :

CPCA Midi-Pyrénées on Vimeo.

Voir la position de la CPCA : Voir en ligne