Au moment où nous écrivons cet article, les deux finalistes de la présidentielle 2022 nous exposent leur vision de la laïcité et du séparatisme. Afin d’assurer le libre exercice du culte et garantir le respect des principes républicains, le législateur a mis en place la loi du 24 août 2021 dite loi séparatisme[1]LOI n° 2021-1109 du 24 août 2021 confortant le respect des principes de la République pour une meilleure transparence des associations cultuelles. Cet article propose d’en discuter au travers du concept de transparence et de sa traduction instrumentale.

 

 

1.   La transparence financière : un concept ambigu aux usages multiples

1.1   Le concept de transparence

L’exigence de transparence, dont les racines sont anciennes, n’a cessé de se renforcer depuis près de 40 ans et s’applique à de nombreux domaines : organisationnelle, comptable et budgétaire, documentaire…. Pourtant, ce concept reste flou du point de vue des significations qu’il recouvre, et sa définition apparaît comme incertaine et ambigüe. La littérature montre que la transparence est souvent définie en référence à deux dimensions : la visibilité et la lisibilité (Heald, 2012[2]HEALD D., (2012), « Pourquoi la transparence des dépenses publiques est-elle si difficile à atteindre ? », Revue Internationale des Sciences Administratives (Vol. 78), p. 33-53. ; Pesqueux, 2015[3]PESQUEUX Y., (2015), « Le principe de transparence », p. 19-52, dans S. Perseil, Y. Pesqueux, (dir.), Faire l’économie de la dénonciation, L’Harmattan. ; Bachir Bendaoud, 2019[4]BACHIR BENDAOUD H., (2019), Transparence des finances locales : réalité ou fiction ? La réalité de la fiction, ou des relations entre fiction, narration, discours et récit, Sous la direction de … Continue reading). C’est dans cette direction que la Banque asiatique de développement (1995) définit la transparence comme « la disponibilité des informations pour le grand public et la clarté au sujet des règles, règlements et décisions du gouvernement ».

 

La visibilité de la transparence est associée à l’ouverture et à l’accès aux données, qui renvoie alors à un idéal de « gouvernement ouvert » (open government), sans être substituable. Il est alors question de l’exhaustivité de ce qui est rendu visible (Bachir Bendaoud, 2019). La transparence est alors « la qualité de ce qui laisse paraître la réalité tout entière » (Le Robert). Le FMI (2007), dans son manuel sur la transparence des finances publiques, ajoute un critère de fiabilité de la visibilité, peu présent au sein de la littérature : « la transparence des finances publiques exige une information exhaustive et fiable sur les activités passées, présentes et futures des administrations publiques (…) ».

 

La lisibilité de la transparence implique que l’information soit en adéquation avec la capacité de traitement de l’information des récepteurs (capacité cognitive). Il s’agit pour la Banque asiatique de développement (1995) de la «clarté » des informations rendues visibles. Plusieurs auteurs considèrent qu’une organisation peut être ouverte et non-transparente, si les informations qu’elle communique sont incompréhensibles aux parties prenantes (Pesqueux, 2015). La transparence s’inscrit dans une quête d’objectivité, en neutralisant la subjectivité de l’auteur de l’information, et qui explique que la démarche de transparence serait principalement axée sur la quantification. Seule la subjectivité du destinataire doit compter dans une démarche de transparence. Il est alors question de « faire parler les chiffres » [5]PESQUEUX Y. (2015) « Le principe de transparence », p. 19-52, dans S. Perseil, Y. Pesqueux, (dir.), Faire l’économie de la dénonciation, L’Harmattan. à la place des personnes, pour plus de neutralité. Dans le cadre de cet article, nous retiendrons de cette littérature, que la transparence, appliquée au domaine de la gestion, est « la qualité de l’organisation qui informe sur son fonctionnement, ses pratiques, ses intentions, ses objectifs et ses résultats »[6]Grand dictionnaire terminologique, Office québécois de la langue française, à des tiers (internes ou externes), qu’ils soient ou non impliqués dans celle-ci (Bachir Bendaoud, 2019).

 

1.2   Les idéaux types de transparence financière

Dans une perspective instrumentale, la transparence renvoie à trois idéaux types : cognitif, disciplinaire et normatif, et de légitimation. Un idéal type est un tableau de pensée qui ne correspond pas à la réalité et « n’a d’autre signification que d’un concept limite purement idéal, auquel on mesure la réalité pour clarifier le contenu empirique de certains de ses éléments importants, et avec lequel on la compare » (Weber, 1965).

 

Tout d’abord, l’idéal type informationnel et cognitif de la transparence permettrait un accès aux informations qui façonnerait la vision que les individus ont de la réalité organisationnelle. Elle jouerait un rôle d’aide à la prise de décision et d’apprentissage en reliant informations et décisions (Pesqueux, 2015), en montrant notamment les dysfonctionnements.

 

Le second idéal type est disciplinaire et normalisateur. Il caractérise la transparence comme un instrument permettant de discipliner et de normaliser les comportements des individus, en s’inscrivant dans une relation entre savoir et pouvoir que nous devons à plusieurs auteurs, et plus spécifiquement à Bentham (1816) et aux travaux de Foucault (1975 ; 1998). Se référant au Panopticon (du grec pan : tout et opticon : voir)[7]Architecture carcérale conçue par Bentham à la fin du XVIIIe siècle afin de « voir sans être vu »., la transparence est présentée par une grande partie de la littérature comme un instrument de surveillance et de contrôle des comportements. Elle permet d’exercer un pouvoir au sens de Dahl (1961)[8]DAHL R, (1961), Qui gouverne ?, Paris, A. Colin, [1961], 1973., entendu comme la capacité d’un individu à obtenir d’un autre individu une action que ce dernier n’aurait pas effectuée autrement. Cette transparence disciplinaire ne vient pas seule, elle s’accompagne toujours d’une fonction centrale de normalisation que le processus disciplinaire fait émerger.  Elle permet alors de questionner les comportements qui s’écartent de la « normale », qu’elle soit juridique ou économique.

 

Le dernier idéal type de transparence instrumentale est celui de la légitimation. Plusieurs auteurs s’accordent à considérer que cette légitimité, tant convoitée dans la sphère aussi bien politique qu’économique (ou organisationnelle), peut être acquise par la transparence (Heald, 2006 ; Pesqueux, 2015 ; Villeneuve, 2018). Cette légitimité concerne autant celui qui réclame la transparence que celui qui fait preuve de transparence (Pesqueux, 2015). Dans une perspective organisationnelle, il s’agit alors de montrer que l’organisation adopte un comportement socialement accepté au regard notamment de la loi ou d’un principe d’efficacité.

 

Dès lors, il convient d’examiner les modalités et les usages de transparence prévue par le législateur dans le cadre de la loi du 24 aout 2021 dite loi séparatisme.

 

 

2.   La traduction de la loi au sein des associations cultuelles et des lieux de culte

2.1   Les associations cultuelles : trajectoire historique et contraintes renforcées 

Les associations cultuelles sont régies par la loi du 09 décembre 1905. Elle est la continuité de plusieurs lois d’antan organisant les grandes libertés publiques. Cette loi voit sa genèse au siècle dernier, à l’époque, les établissements publics du culte assuraient la gestion financière des quatre cultes reconnus (catholicisme, protestantisme réformé et luthérien, judaïsme).

 

Un des enjeux de cette loi était de supprimer le financement des lieux de culte par l’État offrant ainsi une plus grande liberté d’organisation à ces associations : Art 2 loi du 9 décembre 1905 « La République ne reconnaît, ne salarie ni ne subventionne aucun culte ».

 

Les édifices du culte appartenant aux établissements publics du culte ont ainsi été attribués aux associations cultuelles de l’époque. Cette loi dite de séparation des Églises et de l’État ne concerne que les associations qui ont pour objet l’exercice exclusif du culte (associations 1905).

La mise en place de cette loi était contraignante pour certains cultes tels que l’Église catholique. Face à cette contrainte et afin d’harmoniser ces nouvelles dispositions à l’ensemble des établissements cultuels, le législateur a mis en place l’article 4 de la loi du 2 janvier 1907 permettant également aux associations de type 1901 d’organiser le culte. Ces associations sont dites « mixtes ».

 

Aujourd’hui, le paysage religieux de la France a changé avec l’avènement de nouvelles religions telles que l’islam ou le bouddhisme. Les attentes diverses en matière d’édifices cultuels se sont accrues, se traduisant d’une part par l’entretien de patrimoine existant vieillissant, la sécurisation, la préservation et l’accessibilité des lieux de culte et d’autre part par le besoin de construction de nouveaux lieux de prières.

 

Afin d’encadrer le financement des édifices religieux, d’assurer une meilleure transparence financière et de contrôler le respect des principes républicains, le législateur a mis en place la loi du 24 aout 2021, dite loi séparatisme[9]LOI n° 2021-1109 du 24 août 2021 confortant le respect des principes de la République, modifiant la loi du 9 décembre 1905 concernant la séparation des Églises et de l’État et la loi du 2 janvier 1907 sur l’exercice public des cultes.

 

Le décret n° 2021-1844 du 27 décembre 2021[10]Décret n° 2021-1844 du 27 décembre 2021 relatif aux associations cultuelles régies par la loi du 9 décembre 1905 fixe les modalités de la loi. Ce texte a deux objectifs majeurs : garantir le respect des principes de la République et le libre exercice du culte. Parmi les dispositions désormais en vigueur, nous pouvons citer :

  • les nouvelles obligations comptables et financières des associations cultuelles ;
  • les règles de fonctionnement et de gouvernance.

Dès lors, il convient d’analyser les nouvelles règles qui s’appliquent à ces associations.

 

2.2   Un idéal type disciplinaire et normalisateur de la transparence

Tout d’abord, notre sentiment en lisant cette loi est que la volonté du législateur semble centrée sur un usage disciplinaire et normalisateur de la transparence. Il s’agit d’inciter les associations dites « mixtes » à se transformer en association « loi 1905 », en renforçant leurs obligations de transparence financière, ainsi que les sanctions applicables en cas de manquement. En effet, il apparaît selon plusieurs sources que la majorité des mouvements religieux est constituée en association de type 1907 en exerçant des activités cultuelles et des activités autres. Ainsi, bien qu’il soit interdit à une association cultuelle de percevoir des subventions publiques pour financer le culte, rien ne l’empêche sur la partie non cultuelle.

 

Dès lors, le législateur préconise une harmonisation des règles comptables sur le modèle des associations « loi 1905 ». Parmi les nouvelles dispositions de transparence financière qui s’appliquent aux associations « mixtes », nous pouvons citer :

  • L’établissement d’un budget prévisionnel.
  • L’obligation de tenir une comptabilité d’engagement pour les activités cultuelles.
  • L’établissement d’un état séparé des ressources provenant de l’étranger d’une personne physique ou morale (concerne également les associations 1905).
  • L’établissement d’un compte emploi ressource (CER) pour les montants reçus pour financer le culte dépassant 50k€ par année.

En cas de manquement de ces obligations, les dirigeants de ces associations encourent une amende de 9k€.

 

Cette transparence implique également la détention de deux comptes bancaires distincts pour les deux activités. Afin d’éviter les confusions budgétaires, il semble nécessaire de mettre en place une comptabilité analytique. Ce mouvement pour plus de transparence, dans une perspective disciplinaire et normalisatrice, se traduit également par l’obligation de nommer un commissaire aux comptes, tant pour les associations cultuelles 1905 que les associations « mixtes » :

  • Pour les associations cultuelles 1905, nomination d’un CAC dans les cas suivants :
    • En cas de collecte de dons de plus de 153 k€ ;
    • Avantages ou ressources versés par un État, un organisme ou une personne physique étrangers dépassant 50 k€.
  • Pour les associations « mixtes » 1907, nomination d’un CAC dans les cas suivants :
    • Les dons collectés pour les activités non cultuelles supérieurs à 153 k€ et permettant l’émission de reçus fiscaux ;
    • Avantages ou ressources versés par un État, un organisme ou une personne physique étrangers dépassant 50 k€ ;
    • Budget annuel dépassant 100 k€ ;
    • En cas de subventions publiques dépassant 23 k€.

 

2.3   Le renforcement des dispositions administratives et sanctions applicables en cas de manquement

L’une des mesures phares de cette loi « séparatisme » est le contrat d’engagement républicain entré en vigueur depuis janvier 2022. Ce contrat exige le respect, par les organismes bénéficiant de subventions publiques, de certains engagements républicains tels que le principe de la laïcité, la liberté de conscience, l’égalité et la non-discrimination, la proscription de la haine et de la violence dans les lieux de culte…

 

Cela se traduit concrètement, dans les associations cultuelles, par le respect de la démocratie, dans leur fonctionnement et une plus grande transparence financière. Ainsi, le législateur a voulu renforcer les pouvoirs des autorités administratives dans le contrôle de l’application effective de cette loi. Parmi les mesures administratives imposées désormais par la loi « séparatisme », nous pouvons citer :

  • Pour les associations cultuelles 1905
    • L’agrément du préfet sur le statut cultuel de l’association pour continuer à bénéficier des avantages fiscaux délivré pour 5 ans.
    • L’obligation d’informer le préfet des dons reçus de personne physique ou morale étrangère.
    • En cas de subventions reçues pour travaux d’accessibilité aux édifices affectés au culte public, l’association doit respecter le contrat d’engagement républicain.
    • La déclaration des dons et du nombre de reçus fiscaux émis.
    • L’obligation de réunir au moins une assemblée générale par an afin de garantir une meilleure communication pour ses membres sur les décisions importantes prises par l’association.
    • L’obligation d’en informer ses membres dans le cadre d’un contrat d’engagement républicain.
  • Pour les associations « mixtes » 1907
    • L’obligation d’informer le préfet des dons reçus de personne physique ou morale étrangère.
    • En cas de subventions reçues pour les activités non cultuelles, respect du contrat d’engagement républicain.
    • L’obligation d’établir une déclaration des dons et de communiquer le nombre de reçus fiscaux émis pour les activités non cultuelles, avec un renforcement du pouvoir de l’administration fiscale sur le contrôle de la légalité des reçus fiscaux émis.
    • L’obligation de mettre à jour les statuts en conformité avec le statut cultuel de l’association et de déclarer l’ensemble des lieux de culte.

 

Les associations qui ne respecteraient pas le contrat d’engagement républicain qu’elles auraient souscrit pourraient perdre leur subvention et se voir retirer leur agrément. Le Préfet peut désormais demander à ces associations de lui transmettre les documents comptables obligatoires (bilan, compte de résultat, budget, compte emploi-ressource) et imposer le refus ou le retrait des subventions en cas de manquement des obligations légales. La non-déclaration des reçus fiscaux est sanctionnée d’une amende de 1500€.

 

Au terme de notre article, nous ne pouvons pas conclure sans nous poser la question sur l’application effective de cette transparence financière au sein de nos associations cultuelles !

Quelles en sont les limites ? N’allons-nous pas simplement vers un usage symbolique de cette transparence financière ?

 

 

3. L’application effective de ces dispositifs : vers un rôle symbolique de la transparence

Nos observations sur le terrain, en tant que professionnel de la comptabilité, montrent que le secteur associatif a longtemps souffert d’un manque d’information comptable de qualité traduisant la réalité économique de ces structures. Le règlement ANC 2018-06 est venu harmoniser plusieurs pratiques diverses et variées en instituant un nouveau cadre transparent proposant une meilleure présentation des états financiers.

 

La volonté du législateur va dans ce sens et les donateurs sont de plus en plus nombreux. Il ne s’agit plus seulement de donateurs fortunés venus de l’étranger, mais majoritairement de profils constitués de citoyens français avec des revenus modestes faisant des dons à des associations  dans le cadre de constructions d’édifices religieux. Tous les clignotants semblent être au vert pour tendre vers cette transparence financière et démocratique. Pour autant l’application quotidienne de ces dispositifs ne risque-t-elle pas de très vite s’essouffler ?

 

En effet, nos observations sur le terrain (auprès de 10 associations) témoignent d’une obligation légale bien intégrée par les associations et , malgré la volonté affichée, d’un manque de compétence comptable et de gestion au sein des associations cultuelles. Ces dernières sont principalement pilotées par des bénévoles, parfois à la retraite, peu formés aux techniques comptables et financières. Par ailleurs, la formation de ces dirigeants et l’accompagnement par des professionnels engendrent souvent des coûts qui ne sont pas forcément établis dans leur budget !

 

Par conséquent, sachant que le cadre est plus contraignant pour les associations de type 1905, que pour les associations « mixtes », on peut s’interroger sur les effets de cette loi « séparatisme ». Il ne s’agit pas d’un manque de volonté, mais bel et bien d’une capacité à respecter ce cadre réglementaire. Le risque d’une conformité symbolique aux obligations légales de transparence financière est alors réel. Les effets attendus de la loi « séparatisme » nous semblent alors pour le moins incertains, voire peu probables, dans la mesure où les acteurs de ces associations ne sont pas en mesure de s’approprier ces dispositifs. On s’oriente davantage vers un usage symbolique de la transparence où la visibilité sera assurée par les professionnels de la comptabilité, mais la lisibilité des informations ne sera pas effective. L’avenir nous dira si ces dispositions pourront conduire à l’élection de dirigeant d’association disposant des compétences nécessaires afin que les informations soient intelligibles.

 

 

Hamid BACHIR BENDAOUD, Docteur en science de gestion et du management (spécialité CCA) – Université Paris Nanterre  

 

 

 

Alioune WALLABREGUE, Expert-comptable-Commissaire aux comptes

 

 

 

 

 

 

 

 

En savoir plus : 

LOI n° 2021-1109 du 24 août 2021 confortant le respect des principes de la République

Loi du 9 décembre 1905 concernant la séparation des Eglises et de l’Etat

Article 4, loi du 2 janvier 1907 concernant l’exercice public des cultes

Décret n° 2021-1844 du 27 décembre 2021 relatif aux associations cultuelles régies par la loi du 9 décembre 1905

Subventions et obligation de souscription du contrat d’engagement républicain, Institut ISBL janvier 2022

Gérard LEJEUNE : « Subventions d’investissement pour les associations – co-fiancements publics/privés et plafonnements », Institut ISBL mai 2021

Gérard LEJEUNE, « Associations, investissements et subventions d’investissement », Institut ISBL 29 mars 2021

Baromètre de la générosité 2020 – France générosités – mai 2021

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References

References
1, 9 LOI n° 2021-1109 du 24 août 2021 confortant le respect des principes de la République
2 HEALD D., (2012), « Pourquoi la transparence des dépenses publiques est-elle si difficile à atteindre ? », Revue Internationale des Sciences Administratives (Vol. 78), p. 33-53.
3 PESQUEUX Y., (2015), « Le principe de transparence », p. 19-52, dans S. Perseil, Y. Pesqueux, (dir.), Faire l’économie de la dénonciation, L’Harmattan.
4 BACHIR BENDAOUD H., (2019), Transparence des finances locales : réalité ou fiction ? La réalité de la fiction, ou des relations entre fiction, narration, discours et récit, Sous la direction de Benoit Petitprêtre, Sonny Perseil et Yvon Pesqueux. Ed. L’harmattan. Perspectives organisationnelles (2019).
5 PESQUEUX Y. (2015) « Le principe de transparence », p. 19-52, dans S. Perseil, Y. Pesqueux, (dir.), Faire l’économie de la dénonciation, L’Harmattan.
6 Grand dictionnaire terminologique, Office québécois de la langue française
7 Architecture carcérale conçue par Bentham à la fin du XVIIIe siècle afin de « voir sans être vu ».
8 DAHL R, (1961), Qui gouverne ?, Paris, A. Colin, [1961], 1973.
10 Décret n° 2021-1844 du 27 décembre 2021 relatif aux associations cultuelles régies par la loi du 9 décembre 1905





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