État des lieux transitoire de la réforme des collectivités territoriales

Me Anne-Cécile VIVIEN nous présente un état des lieux de la réforme des collectivités territoriales à venir : de la loi de réforme des collectivités territoriales au projet de loi de modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles.

1 – De la loi de réforme des collectivités territoriale…
Depuis 2009, le Gouvernement a justifié l’évolution de notre organisation territoriale par la nécessité de respecter un triple impératif:

• préserver les acquis de la décentralisation,
• renforcer les libertés locales,
• libérer l’énergie des territoires.

Quatre projets de loi distincts ont ainsi été élaborés par le Gouvernement et présentés en Conseil des ministres le 21 octobre 2009[1].
La principale réforme est issue de loi n° 2010-1563 du 16 décembre 2010 relative à la réforme des collectivités territoriales publiée au Journal Officiel du 17 décembre 2010.
Aujourd’hui, une nouvelle réforme est en cours d’étude, elle est articulée autour de 3 textes[2] dont le Gouvernement souhaitait au départ l’adoption avant les élections municipales de 2014.
2 – … au projet de loi sur la modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles.
Le principal projet de loi de cette réforme est relatif à la modernisation de l’action publique locale. Il vise à rétablir la clause générale de compétence pour les régions et départements, qui devait disparaître en 2015. Le texte prévoit en même temps de clarifier les conditions d’exercice de certaines compétences des collectivités territoriales en instaurant des chefs de file :

• la région pour le développement économique, les aides aux entreprises et les transports, l’orientation, la formation professionnelle et l’apprentissage (communes et EPCI seraient compétents pour les aides à l’investissement immobilier des entreprises, les aides à la location de terrain ou d’immeuble) ;
• le département pour l’action sociale, le tourisme, l’aménagement numérique et la solidarité territoriale ;
• les communes pour la mobilité durable et la qualité de l’air.

2.1 – Le projet initial.
Plusieurs mécanismes totalement nouveaux ont été prévus dès le départ :

• La création d’une CTAP (conférence territoriale de l’action publique) qui doit permettre aux différents niveaux de collectivités et à leurs groupements d’élaborer un pacte de gouvernance territoriale.
• Un Pacte de gouvernance qui doit permettre d’apporter à la question de l’articulation de l’action des collectivités territoriales une réponse pragmatique et fondée sur les réalités des territoires, en permettant à ces dernières d’organiser et de coordonner leurs interventions.
• Des Schémas d’organisation sectoriels, destinés à déterminer les niveaux et modalités d’intervention des acteurs locaux.

A noter que les collectivités qui ne signeront pas le pacte de gouvernance territoriale et n’approuvent pas les schémas ne pourront plus bénéficier de financements croisés. Les règles applicables à la participation minimale du maître d’ouvrage seront rendues plus contraignantes, pour l’exercice de la compétence concernée.

• La création des métropoles. Ce texte a refondu le statut de la métropole instituée par la loi n° 2010-1563 du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales.

Le projet de loi a en effet créé un nouveau statut pour les métropoles afin de permettre aux agglomérations de plus de 400 000 habitants d’exercer pleinement leur rôle en matière de développement économique, d’innovation, de transition énergétique et de politique de la ville. Une quinzaine de métropoles pourraient être créées (Lille, Douai-Lens, Strasbourg, Rouen, Rennes, Nantes, Saint-Etienne, Grenoble, Bordeaux, Toulouse, Montpellier, Avignon, Nice, Toulon). Cette nouvelle catégorie d’établissement public de coopération intercommunale « est destinée à regrouper plusieurs communes d’un seul tenant et sans enclave et qui s’associent au sein d’un espace de solidarité pour élaborer et conduire ensemble un projet d’aménagement et de développement économique, écologique, éducatif, culturel et social de leur territoire afin d’en améliorer la compétitivité et la cohésion à l’échelle nationale et européenne ». Les métropoles auront la faculté de mettre en place des conseils de territoire. instances de concertation locales composées de conseillers de la métropole représentant les communes incluses dans le périmètre du conseil de territoire et présidées par un président élu en leur sein, les conseils de territoire émettent des avis sur les politiques métropolitaines.

• Un statut particulier de métropole pour Paris, Lyon et Marseille.

• Une réforme des communautés urbaines puisque le projet de loi abaisse de 450 000 habitants à 400 000 habitants le seuil démographique pour la création des communautés urbaines. Le seuil démographique de 400 000 habitants est en effet celui qui est retenu pour la création des métropoles. Le champ des compétences obligatoires des communautés urbaines est élargi.

• Création de police spéciale. Le projet de loi crée, d’une part, une police spéciale de la circulation sur les voies communales et intercommunales à l’extérieur des agglomérations. Et, d’autre part, une police spéciale de la délivrance des autorisations de stationnement aux exploitants de taxi. Lorsqu’un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre est compétent en matière de voirie, un transfert automatique de ces deux polices spéciales à son président est prévu.

• Redéfinition des services communs. Le projet de loi redéfinit les services communs en précisant que les services concernés sont des fonctions support (gestion du personnel, gestion administrative et financière, informatique, expertise juridique, expertise fonctionnelle). Il introduit l’obligation de la rédaction préalable d’une fiche précisant l’impact sur les agents de la création d’un service commun. Le principe de la mise à disposition des personnels des communes à l’EPCI à fiscalité propre gestionnaire du service commun est remplacé par celui du transfert de plein droit des agents concernés. 

• Transferts de l’Etat et compensations. Le troisième et dernier titre du projet de loi vise au transfert et à la mise à disposition des agents de l’Etat, ainsi qu’à la compensation des transferts de compétences de l’Etat.

2.2 – L’état du projet actuellement.
Ce premier volet de la réforme de la décentralisation et de l’action publique, a été adopté par les députés, le 22 juillet 2013.
Le  Sénat vient d’adopter, le 7 octobre 2013 à une faible majorité (156 voix pour, 147 contre) le projet de loi de modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles en deuxième lecture. A noter que le 6 juin dernier, le Palais du Luxembourg avait adopté ce texte par 182 voix contre 38 après l’avoir profondément remanié. Les éléments suivants sont confirmés :

• La création de conseils de territoire pour le Grand Paris

Après un examen entamé le 2 octobre et au cours duquel la Haute assemblée avait décidé de la suppression du Haut conseil des territoires, les sénateurs ont voté la constitution du Grand Paris qu’ils avaient repoussée en première lecture. La métropole du Grand Paris réunira donc au 1^er janvier 2016 la Ville de Paris, les 124 communes des départements de la petite couronne et les intercommunalités limitrophes à condition qu’elles soient volontaires. Plus de 6 millions d’habitants sont concernés. Peu de modifications ont été votées en séance publique, les sénateurs ont toutefois rejeté l’élection au suffrage universel dès 2020 de la moitié des conseillers de l’assemblée métropolitaine. Ils font également  reposer la création des métropoles de droit commun sur le volontariat des élus locaux concernés, alors que l’Assemblée préférait que leur fondation soit fixée par la loi.

• La confirmation de métropoles spécifiques pour Paris, Lyon et Marseille

Sur le reste du texte, d’autres aménagements ont été votés en séance publique sur :

• le régime des métropoles de droit commun ;
• le régime des pôles d’équilibre ruraux ;
• la lutte contre les inondations (dispositif de prévention) ;
• la dépénalisation du stationnement.

Le Sénat a également retiré aux régions le rôle de chef de file sur certaines politiques publiques, comme l’aménagement numérique et la biodiversité.

En revanche, communes et EPCI héritent de la responsabilité du « développement local » et de « l’aménagement de l’espace ». Le texte doit désormais repartir à l’Assemblée nationale pour une seconde lecture, avant de faire l’objet d’une commission mixte paritaire chargée de trouver une version de compromis entre les deux chambres.

Si tel est le cas, le schéma institutionnel local sera profondément remanié.