A quelles conditions légales une commune peut-elle refuser l’octroi de créneaux horaires à un club sportif ? A cette question, l’article L2144-3 du code général des collectivités territoriales, mis en exergue par deux arrêts récents de la cour administrative d’appel de Lyon (11 mai 2017) et du Conseil d’État (13 avril 2017) donne la solution. Sous réserve du respect du principe d’égalité entre associations, la commune détermine les conditions d’attribution des locaux municipaux en considération des nécessités de l’administration des biens communaux et du maintien de l’ordre public.
1-Deux clubs de sport de combat, l’un de boxe, l’autre de karaté se voient, le premier refuser par la commune l’attribution de créneaux horaires pour l’utilisation d’une salle de sport et le second retirer les créneaux horaires d’accès au dojo municipal dont il bénéficiait. Ils demandent au juge administratif l’annulation de ces délibérations. Dans la première espèce l’arrêté jugé illégal par les premiers juges, car entaché d’une erreur de droit et de fait, est repêché en appel par le jeu de la substitution d’un motif légal aux deux motifs illégaux. Dans la seconde, le Conseil d’État admet que l’arrêté soit illégal pour absence de motivation. En revanche, il annule l’indemnité prononcée par les juges du fond en réparation du préjudice causé par cette mesure au motif qu’il n’y a pas de lien de causalité direct entre l’illégalité pour vice de forme de l’arrêté et le préjudice en résultant dès lors que la même décision aurait pu être légalement prise dans le cadre d’une procédure régulière.
2-La mise à disposition d’équipements sportifs municipaux est gouvernée au premier chef par le principe d’égalité de traitement entre les associations. Un refus d’attribution de créneaux horaires pour l’utilisation d’une salle de sport qui enfreindrait ce principe est sanctionné par l’annulation de la mesure[1]. Sous cette réserve la commune peut légalement refuser une mise à disposition d’équipements lorsque l’une ou l’autre des conditions de l’article L2144-3 du code général des collectivités territoriales est remplie. Ce texte précise, en effet, que le maire détermine les conditions d’utilisation des locaux « compte tenu des nécessités de l’administration des propriétés communales, du fonctionnement des services et du maintien de l’ordre public ». Il a servi de fil conducteur au juge administratif pour justifier dans les deux espèces, ci-après commentées, les refus d’attribution de créneaux horaires aux deux clubs sportifs alors que, curieusement, aucun des deux maires n’en avait fait état comme fondement des arrêtés contestés.
3-Dans le premier cas, l’arrêté était motivé par l’absence d’agrément du club et par la mesure d’exclusion temporaire que la Fédération française de boxe avait prise à son égard. Ces deux motifs s’avérant sans fondement légal, l’arrêté fut annulé par les premiers juges. Tout d’abord, le prétendu défaut d’agrément apparaissait sans aucun rapport avec la demande et par suite entaché d’erreur de droit. En effet, la délivrance d’un agrément est la condition préalable à l’octroi d’une subvention et non à l’attribution d’équipements sportifs municipaux. En outre, les conditions de fond qui président à sa délivrance prévues à l’article L. 121-4 du code du sport (fonctionnement démocratique de l’association, transparence de sa gestion, égal accès des femmes et des hommes à ses instances dirigeantes) relèvent de considérations étrangères aux conditions dans lesquelles les locaux communaux peuvent être utilisés par les associations qui en font la demande. Quant au motif tiré d’une sanction disciplinaire fédérale annulée par le juge administratif, il était entaché d’erreur de fait en raison du caractère rétroactif de cette annulation contentieuse.
4-En appel, le maire avait soulevé un moyen tiré d’une jurisprudence administrative du Conseil d’Etat –arrêt Hallal du 6 février 2004, n° 240560- en vertu de laquelle la Haute juridiction admet que l’administration a la possibilité, pour éviter l’annulation d’une décision, de faire valoir devant le juge de l’excès de pouvoir, un motif, de droit ou de fait, autre que celui initialement indiqué, mais également fondé sur la situation existant à la date de cette décision. Un tel moyen peut aboutir s’il apparaît que l’administration aurait pris la même décision si elle s’était fondée initialement sur ce motif. En l’occurrence, la cour administrative d’appel de Lyon observe que les troubles à l’ordre public dont se prévaut le requérant auraient tout aussi bien pu servir de fondement légal à sa décision et admet la substitution de motifs. Sur le fond, elle estime que l’attitude agressive et les menaces que les membres du club ont proférées à l’égard d’élus et d’agents de la commune sont bien constitutives de troubles à l’ordre public. Le moyen opposé par l’association qui s’estime victime d’une discrimination par rapport aux autres clubs sportifs est facilement écarté dès lors qu’aucun de ceux bénéficiant d’une mise à disposition de locaux sportifs de la part de la commune n’ont troublé l’ordre public. La commune était donc fondée à demander l’annulation de l’arrêté litigieux.
5-Dans la seconde espèce, la cour administrative d’appel de Versailles (voir notre commentaire) avait estimé que les arrêtés attaqués étaient entachés d’illégalité externe pour avoir manqué à la loi de 1979 – dont les dispositions ont été reprises à l’article L211-2 et suivants du Code des relations entre public et l’administration (CRPA) – qui impose à l’autorité administrative de motiver les décisions qui retirent ou abrogent une décision créatrice de droits. En l’occurrence, les juges considérèrent que les difficultés sérieuses de gestion ayant perturbé le calendrier des cours de karaté et donné lieu à des dissensions publiques entre ses membres, justifiaient les mesures contestées car elles étaient susceptibles d’altérer durablement son activité d’enseignement. Ils estimèrent donc que le maire n’avait pas agi en se fondant sur des critères autres que ceux tirés des nécessités de l’administration des biens communaux et n’avait pas méconnu le principe d’égalité de traitement des associations. En revanche, ils relevèrent qu’aucun de ces arrêtés ne faisait apparaître les textes sur lesquels ils étaient fondés ni les circonstances de droit justifiant le retrait des créneaux horaires attribués à l’association. Ils en conclurent que celle-ci était fondée à en demander l’annulation pour vice de forme. Par ailleurs, ils estimèrent que l’association requérante devait être indemnisée des préjudices résultant de l’arrêt de son activité pendant deux saisons sportives et de l’atteinte à son image et à sa réputation dont le défaut de motivation des arrêtés était « la cause directe et certaine ».
6-Le Conseil d’État, devant lequel les deux parties s’étaient pourvues, approuve la solution retenue par l’arrêt sur le plan de la légalité interne. Il considère que la cour administrative d’appel n’a pas commis d’erreur de droit en estimant que le retrait des créneaux horaires d’occupation du dojo municipal était dicté par les nécessités de l’administration des biens communaux. De même, il admet que c’est en vertu de son souverain pouvoir d’appréciation, sur lequel il n’exerce pas de contrôle, qu’elle a pu considérer que le détournement de pouvoir n’était pas établi. En revanche, il lui reproche d’avoir commis une erreur de qualification en condamnant la commune à une indemnité en réparation du préjudice que lui aurait causé l’illégalité des arrêtés pour défaut de motivation. En effet, cette absence de motivation de pure forme alors qu’une décision semblable aurait pu être légalement prise dans le cadre d’une procédure régulière ne pouvait pas être raisonnablement indemnisée. Sur ce point, le Conseil d’État reprend une solution ancienne qui refuse toute indemnisation dans le cas d’annulation pour vice de forme d’une décision lorsque la même décision aurait été prise si l’erreur n’avait pas été commise[2].
7-Au-delà des questions propres aux moyens d’illégalité externe et interne qui ont alimenté les débats, ces deux espèces s’inscrivent dans la droite ligne d’une jurisprudence considérant qu’une commune est autorisée à refuser l’octroi de créneaux horaires à une association pour tout motif tiré des nécessités de l’administration des biens communaux et du maintien de l’ordre public[3]. On retiendra que l’attitude agressive et les menaces proférées à l’égard d’élus et d’agents municipaux suffisent pour constituer un trouble à l’ordre public. En revanche les difficultés sérieuses de gestion d’une association ne permettent pas à elles seules de justifier du refus de mise à disposition d’une salle municipale. Le motif tiré des nécessités de l’administration des biens communaux suppose que les difficultés signalées perturbent le calendrier d’utilisation des salles ou que l’activité d’enseignement du club soit durablement affectée par tout autre événement comme c’était le cas, en l’occurrence, de dissensions publiques entre ses membres.
Annulation du refus opposé à la demande d’une association qui voulait tenir une réunion dans une salle de l’hôtel de ville habituellement mise à disposition des associations. CE 26 oct. 1988, n° 76604. CE 8 avr. 1998, n° 165284. L’exclusivité d’utilisation d’un stand de tir au bénéfice d’une société de tir au motif qu’elle compte davantage d’adhérents que l’autre club pratiquant également le tir et qu’elle a donné pleine satisfaction pour l’entretien des locaux, n’est pas justifiée par les nécessités de l’administration des propriétés communales ou tout autre nécessité d’intérêt général. CAA Bordeaux, 15 juil. 2016, n° 14BX03314. Annulation du refus d’attribution d’une halle de sport à une association pratiquant du football handisport en fauteuil électrique au motif que le revêtement de sol en résine fragile de cette surface de jeu nécessitait une protection particulière et un accès restreint alors que cette halle des sports accueille des manifestations diverses au cours desquelles des tables et des chaises aux pieds métalliques sont disposées sur la surface de jeu et que des personnes en chaussures de ville, des voitures d’enfants ou des fauteuils roulants sont admis à y évoluer.
Jean-Pierre VIAL, Inspecteur honoraire Jeunesse et Sport, Docteur en droit
Jean Pierre Vial est l’auteur d’un guide de la responsabilité des organisateurs d’accueils collectifs de mineurs, d’un guide de la responsabilité des exploitants de piscines et baignades, d’un traité sur la responsabilité des organisateurs sportifs et d’un ouvrage sur le risque pénal dans le sport.
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