Association : gestion d'un service public administratif

Dans une décision du 6 avril 2007, le Conseil d’Etat annule un arrêt de la Cour administrative d’appel de Marseille du 4 juillet 2005 qui imposait de mettre en concurrence toute gestion de service public par une association. Une décision particulièrement éclairante au regard de la situation des nombreuses associations qui gèrent un service public administratif.

Dans un arrêt en date du 4 juillet 2005, commenté dans la newsletter de juillet 2006, la Cour administrative d’appel de Marseille avait rendu un surprenant arrêt par lequel elle avait jugé qu’une association ne peut exercer une mission de service public et bénéficier à ce titre d’une subvention que si elle est liée à la personne publique par un contrat de délégation de service public conclu, soit en application des dispositions de l’article 38 et suivants de la loi du 29 janvier 1993 soit en application des dispositions des articles L. 1411-1 et suivants du code général des collectivités territoriales.

Le Conseil d’Etat, dans un arrêt particulièrement important du 6 avril 2007 (CE Section 6 avril 2007, Commune d’Aix en Provence, req. n° 284736) annule cet arrêt aux motifs suivants :

• Lorsque des collectivités sont responsables d’un service public, elles peuvent, dès lors que la nature du service n’y fait pas obstacle, décider de confier sa gestion à un tiers. A cette fin, et sauf si un texte en dispose autrement, elles doivent en principe conclure avec un opérateur alors même qu’elle l’aurait créé ou auraient contribué à sa création ou encore, qu’elles en seraient membres, associés ou actionnaires par un contrat de délégation de service public ou un marche public (c’est-à-dire après une mise en concurrence)
• Lorsque des collectivités décident de gérer directement un service, elles peuvent le faire directement en créant à cette fin un organisme dont l’objet statutaire exclusif est de gérer ce service et si, elles exercent sur cet organisme un contrôle comparable à celui qu’elles exercent sur leurs propres services leur donnant notamment les moyens de s’assurer du strict respect de son objet statutaire. Dans ces conditions, cet organisme ne doit pas être regardé comme un opérateur auquel les personnes publiques ne pourraient faire appel qu’en concluant un contrat de délégation de service public ou un marché public de service.
• Lorsqu’une personne privée exerce sous sa responsabilité et sans qu’une personne publique en détermine le contenu une activité dont elle a pris l’initiative, elle ne peut être regardée comme bénéficiant de la dévolution d’une mission de service public. Son activité peut cependant se voir reconnaître un caractère de service public si une personne publique, en raison de l’intérêt général qui s’y attache et de l’importance qu’elle revêt à ses yeux exerce un droit de regard sur son organisation et, lui accorde des financements.

Le Conseil d’Etat en a déduit que la Cour administrative d’appel de Marseille avait entaché son arrêt d’erreur de droit en jugeant qu’une association ne pouvait gérer un service public et bénéficier à ce titre d’une subvention qu’en étant titulaire d’un contrat de délégation de service public, sans rechercher si la passation d’un tel contrat pouvait ou devait être exclue.

La Haute Assemblée a donc décidé de rejuger l’affaire au fond et a tout d’abord constaté que l’association pour le festival internationale d’art lyrique et l’académie européenne de musique d’Aix-en-Provence avait été créée par l’Etat, la Région Provence Alpes Côte d’Azur, le Département des Bouches du Rhône et la Commune d’Aix-en-Provence. Il a constaté que ces collectivités avaient décidé de faire de ce festival un service public culturel et que, au regard de son objet, de ses modalités d’organisation et de ses modalités de financement, ce service public présentait un caractère administratif.

Il a ensuite estimé que l’association ne saurait être regardé, compte tenu de son objet statutaire et du contrôle qu’exercent sur elles ces collectivités, comme un opérateur du marché concurrentiel. Il en a donc déduit qu’aucune mise en concurrence n’était imposée.

Il a également jugé que la commune pouvait parfaitement verser des subventions à ce service public culturel qui n’était ni un service public industriel et commercial pour lequel les subventions d’équilibre sont interdites, ni un organisme assimilable à une entreprise et pour le compte duquel toute aide serait interdite. Ce faisant il a appliqué une jurisprudence constante.

Le Conseil d’Etat reconnaît donc le droit à une association créée et/ ou contrôlée par plusieurs personnes publiques de gérer un service public administratif sans mise en concurrence lorsqu’elle ne peut pas être assimilée à un opérateur sur un marché concurrentiel.

Il n’est toutefois pas certain que cette jurisprudence serait applicable aux services public industriels et commerciaux ce qui imposerait alors une mise en concurrence, sauf à ce que le juge administratif décide d’appliquer la théorie communautaire du « in house » à cette question. Cet arrêt ne prend volontairement pas position sur cette question. Dès lors et dans l’attente, il convient d’en déduire que dès lors qu’une association pourra être assimilée à un opérateur d’un marché concurrentiel, tout contrat conclu entre elle et une collectivité publique devra faire l’objet d’une mise en concurrence. Néanmoins, en l’état du droit, la mise en concurrence n’est pas de mise pour une association gérant un service public administratif.

En savoir plus :

• CE 6 avril 2007 Commune d’Aix-en-Provence, req. n° 284736 : Voir documents ci-joints
• A. Le Roux et A.-J. Exbrayat (Direction des affaires Juridiques), « Une association transparente, considérée comme un mode de gestion directe du service public peut-elle bénéficier de subventions publiques ? », Le courrier Juridique des Finances et de l’Industrie, n°45, mai – juin 2007