Le projet de loi n°455 annoncé pour avril 2026[1]Assemblée nationale, dossier législatif : Proposition de loi visant à lutter contre l’entrisme islamiste en France, 17e législature ne doit pas être lu comme un simple ajustement technique. Il s’inscrit dans une séquence plus longue, plus cohérente et plus préoccupante : celle d’une offensive continue contre les libertés associatives. Depuis la loi du 24 août 2021[2]Loi n°2021-1109 du 24 août 2021 confortant le respect des principes de la République (JO 25 août), le droit des associations glisse de la liberté vers la suspicion, du partenariat vers le contrôle, de l’initiative citoyenne vers l’habilitation administrative. Avec le passage du « séparatisme » à « l’entrisme », cette dynamique ne se corrige pas. Elle se prolonge, elle s’assume, elle se radicalise.
Le point de départ de cette réflexion ne réside pas dans un texte isolé, mais dans une ligne de fond progressivement construite par plusieurs travaux publiés par l’Institut ISBL. Thierry Jeantet[3]T. Jeantet, Le Capitalisme est-il obligatoire ? Institut ISBL, 23 juillet 2025. rappelle que l’économie ne saurait être enfermée dans l’horizon supposé indépassable du capitalisme. Jean-Louis Cabrespines[4]J.-L. Cabrespines, Charte des engagements réciproques ou contrat d’engagement républicain : de la co-construction à la déconstruction, Institut ISBL, 24 avr. 2023. a montré, dès 2023, que le passage de la charte des engagements réciproques au contrat d’engagement républicain marquait un basculement d’une relation de confiance vers une relation de suspicion. Pascal Glémain[5]P. Glémain, Collectivités territoriales et ESS : quel modèle de coopération au service de la cohésion sociale et territoriale ? Institut ISBL, 24 oct. 2025. appelle, quant à lui, à penser les associations et l’ESS comme des partenaires des collectivités territoriales au service d’un autre pacte social, plus proche, plus territorial, plus coopératif.
À cette première trame se sont ajoutés, en 2026, deux avertissements plus directement centrés sur les libertés associatives. Jean-Louis Cabrespines[6]J.-L. Cabrespines, Une liberté de parole et d’action pour les associations, Institut ISBL, 20 mars 2026. affirme désormais la nécessité d’une véritable liberté de parole et d’action pour les associations face à la dégradation de leurs relations avec les pouvoirs publics, à la transformation des modes de financement, à l’accroissement des appels à projets et à l’usage du CER comme instrument de contrainte. Julien Talpin[7]Talpin, Sur le front des libertés associatives : urgence démocratique, actualité municipale, Institut ISBL, 12 mars 2026. montre, de son côté, que les libertés associatives sont devenues une urgence démocratique : les menaces pèsent moins seulement sur quelques dissolutions spectaculaires que sur la multiplication des sanctions, des rappels à l’ordre, des pressions administratives, des restrictions d’accès à l’espace public et de l’autocensure qui en résulte.
C’est dans ce paysage intellectuel et politique que doit être relue l’analyse du « détournement de pouvoir » attachée à la loi confortant le respect des principes de la République[8]C. Amblard, Loi confortant le respect des principes de la République : une histoire de détournement de pouvoir ? Institut ISBL, 27 juill. 2023. non comme une alerte isolée, mais comme l’une des formulations les plus nettes d’un diagnostic global désormais partagé sur la mise sous tension progressive des libertés associatives et, au-delà, sur la fragilisation des médiations démocratiques elles-mêmes[9]J. Talpin et A. Delfini, Pour une démocratie d’interpellation : les libertés associatives, la gauche et les contre-pouvoirs, Mouvements, 2025/3 ; L’État contre les associations. Anatomie … Continue reading.
Dès lors, la réflexion sur le projet de 2026 ne doit pas être comprise comme le commentaire d’une réforme de plus. Elle prolonge une interrogation plus vaste, déjà présente dans les travaux de l’Institut ISBL : quelle place reste-t-il, dans notre démocratie, pour les formes d’organisation collective qui ne se réduisent ni à l’État ni au marché ? Lorsque les associations sont sommées d’être neutres, dociles, administrativement « gérables » et financièrement dépendantes, ce n’est pas seulement le secteur associatif qui est fragilisé. C’est une certaine idée du pluralisme démocratique, de la conflictualité civique et de la capacité des citoyens à agir ensemble qui commence à reculer.
Avril 2026 : ce qui se prépare n’est pas un simple durcissement, mais une offensive systémique
Le pouvoir voudrait faire croire à un texte d’ajustement. Il faut dire l’inverse. À la lecture de la proposition de loi n°455, on ne voit pas seulement l’extension d’un dispositif existant : on voit se dessiner une offensive systémique contre les libertés civiques saisies à travers le fait associatif. Le texte déposé au Sénat le 16 mars 2026 est structuré en trois titres : garantir le respect des « principes républicains garants de la cohésion nationale », « assécher le financement » des groupes visés, puis « protéger les mineurs ». Autrement dit, il combine d’emblée pénal, dissolution, renseignement, financement, patrimoine, contrôle préfectoral et police administrative.
Il faut ici conserver une prudence méthodologique. La proposition de loi sénatoriale n’est pas le projet gouvernemental annoncé pour la fin avril 2026. Mais elle en constitue aujourd’hui la matrice publique la plus explicite. Elle rend visibles, noir sur blanc, des intentions qui, du côté de l’exécutif, n’étaient jusqu’ici formulées qu’en termes politiques : accroître les capacités de l’État à prévenir, détecter, neutraliser, dissoudre, geler, contrôler et sanctionner.
Le communiqué de l’Élysée du 7 juillet 2025[10]Présidence de la République, communiqué du CDSN du 7 juill. 2025 est, de ce point de vue, décisif. Il annonce explicitement cinq « nouvelles entraves », parmi lesquelles l’élargissement des dissolutions administratives aux fonds de dotation, la création d’un mécanisme de dévolution coercitive des biens d’une association dissoute, un mécanisme de gel des avoirs, la révision du Contrat d’Engagement Républicain (CER) pour lui donner une « pleine portée opérationnelle » et un complément de réglementation sur l’accueil des enfants. Il ajoute aussi que des formations seront déployées dans plusieurs secteurs, dont le monde sportif et associatif. La logique est déjà là : plus de préfet, plus de contrôle, plus de capacité d’agir vite sur les structures, leurs activités et leurs ressources.
Le 3 avril 2026, il a été indiqué qu’un nouveau texte avait été transmis au Conseil d’État et devait être présenté en Conseil des ministres à la fin du mois. Le texte gouvernemental intégral n’étant pas encore publiquement accessible, il est impossible d’en proposer une lecture article par article. Mais cette absence de version consolidée ne change pas la direction prise : ce qui se prépare n’est pas un simple complément mais plutôt une nouvelle étape dans la rationalisation administrative du soupçon.
Le mot qui déplace le droit, la « cohésion nationale » qui l’étend
Le passage du « séparatisme » à « l’entrisme » n’est pas un simple glissement de vocabulaire. Le 6 janvier 2026, à l’Assemblée nationale[11]Assemblée nationale, séance du 06 janv. 2026 : exposé des motifs et dossier législatif., il a été rappelé qu’« il n’existe actuellement pas dans notre droit de définition légale de l’entrisme », et il a été répondu que l’entrisme « n’est donc pas non plus défini en droit ». Il a été ajouté que certaines formes d’islamisme politique échappaient aujourd’hui au droit positif, dès lors qu’il n’y a ni incitation à la haine, ni violence, ni discrimination.
Cet aveu est décisif. Il signifie que l’on cherche à bâtir une nouvelle strate de contrainte à partir d’une catégorie politiquement suggestive mais juridiquement flottante. Or ce flottement n’est pas anodin. Il autorise un déplacement du droit : on ne part plus seulement d’actes isolés, certes clairement identifiables, mais de contextes, d’indices, de proximités, de réseaux, d’écosystèmes. Le problème n’est plus seulement ce qui est fait ; il devient aussi ce qui est supposé s’infiltrer, se diffuser, se structurer à bas bruit.
La proposition n°455 montre que cette logique s’agrège désormais autour d’une notion-clé : la « cohésion nationale ». L’article 1 crée un nouveau délit de contestation ou de provocation à la contestation des règles communes, lorsque cette contestation porte atteinte aux principes fondamentaux de la République et a pour objet ou pour effet de porter gravement atteinte à la cohésion nationale ou à la forme républicaine des institutions. L’article 2 ajoute, dans le Code de la sécurité intérieure, des motifs de dissolution administrative visant les groupements qui se prévalent de leurs opinions pour s’affranchir des règles communes dans des conditions portant gravement atteinte à la cohésion nationale ; il ajoute aussi cette cohésion nationale aux finalités du renseignement. Ce saut est considérable.
Le secteur avait pourtant prévenu
Il faut ici rappeler une évidence trop souvent effacée du récit officiel : la loi du 24 août 2021 et le CER n’ont jamais été reçus comme de simples outils techniques par le monde associatif. Ils ont suscité, dès l’origine, une contestation forte, durable et remarquablement convergente. Le Haut Conseil à la Vie Associative (HCVA)[12]Haut Conseil à la vie associative, Avis concernant le projet de loi confortant les principes républicains, 2 déc. 2020 a très tôt jugé que les outils invoqués pour justifier le CER existaient déjà, et que l’essentiel des nouvelles dispositions était superfétatoire.
Le Mouvement associatif[13]Le Mouvement associatif, prises de position en faveur de l’abrogation du CER ; notamment Abrogation du CER : la presse en parle, 31 janv. 2023. a demandé son abrogation. La Commission Nationale Consultative des Droits de l’Homme[14]CNCDH, Second avis sur le projet de loi confortant le respect des principes de la République, mars 2021. en a demandé l’abandon, tandis que la Défenseure des droits[15]C. Hedon, Défenseure des droits, Avis 21-01 du 12 janv. 2021. alertait sur un texte venant affecter pratiquement tous les grands équilibres de libertés publiques. Cette convergence n’avait rien d’un réflexe défensif corporatiste. Elle exprimait une inquiétude de fond : le passage d’un rapport fondé sur la confiance, la co-construction et la reconnaissance du rôle démocratique des associations à un rapport dominé par la conditionnalité, la mise en conformité et la suspicion.
Le CESE proposait exactement l’inverse
Le contraste avec le Conseil Economique Social et Environnemental (CESE) est, à cet égard, saisissant. Dans son avis du 28 mai 2024[16]CESE, Renforcer le financement des associations : une urgence démocratique, 28 mai 2024., l’institution parle d’« urgence démocratique » à propos du financement des associations. Ce choix de mots n’est pas rhétorique. Il signifie que la question du financement n’est pas seulement technique ou budgétaire : elle touche directement à la qualité de la vie démocratique. Le CESE recommande d’abroger le CER, de lui substituer la charte des engagements réciproques, de sécuriser les financements, de réhabiliter la subvention de fonctionnement, de préserver le « financement de la contradiction » et de créer des instances mixtes pour penser l’évaluation et le financement des associations.
Or c’est l’exact contraire qui se dessine aujourd’hui. Là où le CESE veut refonder les conditions matérielles et institutionnelles de l’autonomie associative, la réforme de 2026 accroît les leviers de contrainte. Là où il propose de traiter les associations comme des partenaires de la démocratie, l’exécutif et la matrice sénatoriale les traitent de plus en plus comme des structures à surveiller et à normaliser. Ce renversement est d’autant plus frappant que le CESE lui-même a fait l’objet de tentatives de délégitimation budgétaire[17]Assemblée nationale, amendement n° II-2698 au projet de loi de finances, proposant la suppression du programme budgétaire du CESE.. Le message implicite devient alors inquiétant : ce ne sont pas seulement les associations qui dérangent, mais plus largement les lieux de médiation, de délibération et de contradiction.
Les juges ont déjà rappelé où sont les limites
Les juridictions ont, heureusement, rappelé que la liberté d’association ne saurait être traitée comme une simple variable d’ajustement de l’ordre public. Le Conseil constitutionnel, dans sa décision du 13 août 2021[18]Conseil constitutionnel, décision n° 2021-823 DC du 13 août 2021., a posé une borne nette : le retrait d’une subvention au titre du CER ne peut justifier la restitution de sommes correspondant à une période antérieure au manquement sans porter une atteinte disproportionnée à la liberté d’association.
Le tribunal administratif de Poitiers, dans l’affaire « Alternatiba »[19]Tribunal administratif de Poitiers, Alternatiba Poitiers, 29 nov. 2023 ; , a ensuite refusé que le CER serve d’outil de responsabilité diffuse ou de culpabilité d’ambiance. Le Conseil d’État, dans l’affaire des « Soulèvements de la Terre » [20]Conseil d’État, Les Soulèvements de la Terre, 9 nov. 2023., a quant à lui rappelé qu’une dissolution n’est légale que si elle est adaptée, nécessaire et proportionnée à la gravité des troubles invoqués. Ces décisions ont une portée plus large que les seuls cas d’espèce. Elles rappellent que l’État de droit ne peut se gouverner à partir de la seule intensité de ses inquiétudes : il doit démontrer, qualifier, proportionner.
Après la subvention, c’est au mécénat que l’on s’en prend !
C’est ici que la réforme de 2026 prend une gravité nouvelle. La proposition de loi sénatoriale n°455 n’est pas le projet gouvernemental. Mais elle en constitue aujourd’hui la matrice publique la plus explicite. Son article 7 permettrait au préfet, en cas de manquement au CER, d’agir non seulement sur le retrait d’une subvention, mais aussi de suspendre l’émission des reçus fiscaux prévus aux articles 200 et 238 bis du CGI. Il faut mesurer la portée d’un tel mécanisme : on ne serait plus seulement dans le contrôle de la conformité des activités ou dans le retrait ponctuel d’un soutien public ; on serait dans la capacité préfectorale à déclencher des effets financiers lourds sur l’ensemble du modèle économique associatif.
Or c’est précisément au moment où les associations se tournent vers le mécénat et les dons pour compenser la baisse des financements publics qu’un tel levier pourrait leur être opposé. Claire Thoury[21]C. Thoury, Il y a un enjeu démocratique majeur à protéger les associations, Fondation de France, 3 déc. 2025., présidente du Mouvement associatif, rappelait fin 2025 que 50 % des associations constataient une baisse de leurs financements publics, avec une baisse supérieure à 20 % pour une association sur cinq. Dans ce contexte, suspendre les reçus fiscaux ne reviendrait pas seulement à sanctionner un manquement. Cela reviendrait à frapper les associations là où elles cherchent précisément à reconstruire leur soutenabilité. Le balancier se déplacerait alors plus loin encore : après la mise sous condition juridique, la mise sous dépendance économique ; après le contrôle des activités, le contrôle indirect des ressources ; après la défiance politique, la vulnérabilité financière organisée.
Le patrimoine, les fonds de dotation, les mineurs : l’extension du domaine du contrôle
La radicalisation ne s’arrête pas aux subventions. Elle s’étend au patrimoine, à la gouvernance, aux fonds de dotation et aux activités impliquant des mineurs. Dans le même mouvement, d’autres textes visent à retirer aux associations des fonctions d’assistance, de vigilance ou d’intermédiation civique, comme dans le champ de la rétention administrative[22]Rapport sénatorial sur la proposition de loi relative à l’information et à l’assistance juridiques en rétention administrative et en zone d’attente.. Le problème n’est plus seulement la surveillance des structures. Il devient leur vulnérabilisation juridique et institutionnelle, leur dessaisissement progressif, leur désencastrement du champ démocratique.
Cette tendance s’inscrit, en outre, dans un environnement normatif plus large, y compris au niveau européen[23]Carenews, Une « croisade politico-idéologique contre les ONG » est en cours au Parlement européen, dénonce l’eurodéputé Thomas Pellerin-Carlin, 30 mars 2026. Plusieurs cadres relatifs à la transparence, à l’influence étrangère, à l’anti-blanchiment ou au financement du terrorisme peuvent, s’ils sont mal calibrés, accroître les charges de conformité et la suspicion pesant sur la société civile, même si l’Union européenne affirme parallèlement vouloir protéger l’espace civique[24]Commission européenne, EU Strategy for Civil Society, 12 nov. 2025 ; travaux européens relatifs à la transparence et à la conformité AML/CFT.. Le danger n’est donc pas seulement celui d’une mesure spectaculaire. Il réside aussi dans l’accumulation de dispositifs qui, ensemble, rendent l’espace civique plus étroit, plus prudent, plus coûteux et plus dépendant.
De la mise sous condition des associations à la mise sous pression des fonctions militantes
Le risque démocratique ne s’arrête pas aux structures. Il touche aussi, de plus en plus, les fonctions militantes elles-mêmes. La proposition de loi dite « Yadan »[25]Assemblée nationale, Proposition de loi n°575 visant à lutter contre les formes renouvelées de l’antisémitisme., visant à lutter contre les formes renouvelées de l’antisémitisme, n’est pas une loi anti-associations au sens strict. Mais elle participe d’un même climat de resserrement de l’espace civique. Le Conseil d’État, dans son avis du 22 mai 2025[26]Avis du Conseil d’État du 22 mai 2025., a expressément averti que plusieurs de ses dispositions encouraient un risque de censure constitutionnelle et conventionnelle, en raison notamment de l’indétermination de certaines incriminations et de la difficulté de définir juridiquement certaines notions retenues par le texte. Des amendements de suppression[27]Amendements CL25 et CL35. ont d’ailleurs souligné le risque de pénaliser des discours relevant d’un débat public d’intérêt général ou de criminaliser certaines revendications de rupture ou d’évolution politique.
Cette séquence résonne fortement avec la rhétorique de l’« éco-terrorisme »[28]Séquence publique autour de la qualification d’« éco-terrorisme » et contentieux des Soulèvements de la Terre ; plus largement, rappels juridictionnels sur la proportionnalité des atteintes … Continue reading mobilisée en 2023 à propos des Soulèvements de la Terre. Le mécanisme est connu : une qualification politique très chargée précède une tentative d’exception juridique, puis le juge rappelle que l’État de droit ne se gouverne pas par les seuls effets rhétoriques de la menace. Pris ensemble, la réforme de 2026, la proposition Yadan et la séquence de l’« éco-terrorisme » ne disent pas exactement la même chose sur le plan juridique. Mais elles disent la même chose sur le plan politique : la démocratie tolère de plus en plus difficilement les formes organisées de contradiction.
Réapprendre à défendre les contre-pouvoirs
La réponse ne peut donc pas être seulement défensive. Elle doit être politique et narrative. Il ne suffit pas de dire que les associations ne sont pas coupables. Il faut rappeler ce qu’elles sont. Elles ne sont pas un angle mort de la République. Elles en sont une infrastructure démocratique.
C’est ici que la pensée d’Hannah Arendt[29]H. Arendt, The Human Condition, 1958; Stanford Encyclopedia of Philosophy, “Hannah Arendt”. éclaire utilement notre présent. Pour elle, le pouvoir n’est pas d’abord domination ou contrainte ; il naît lorsque des personnes agissent ensemble dans un espace public commun. La liberté politique ne vit donc pas dans le retrait, mais dans la possibilité d’apparaître, de parler, d’initier et de contester avec d’autres. Lorsque les associations sont tenues sous condition, lorsque leurs ressources sont fragilisées, lorsque leurs fonctions militantes sont disqualifiées ou pénalisées, ce ne sont pas seulement des structures qui sont atteintes : c’est l’espace même de la pluralité démocratique qui se rétracte.
Conclusion : sortir de la sidération, relever le conflit
La vérité est désormais difficile à contourner. Ce qui se joue avec la réforme annoncée pour avril 2026 n’est pas un simple complément technique de la loi de 2021. Ce qui se joue, c’est une radicalisation doctrinale du gouvernement des corps intermédiaires par le soupçon, le contrôle et la vulnérabilisation financière. La proposition de loi n°455 combine création d’un nouveau délit, extension des motifs de dissolution, ajout de la cohésion nationale aux finalités du renseignement, injonction préfectorale de restitution des subventions, suspension des reçus fiscaux, accès aux données patrimoniales, extension aux fonds de dotation et durcissement très net du régime applicable aux accueils de mineurs. L’architecture ne laisse guère de doute : il ne s’agit plus seulement d’encadrer, mais de tenir.
De ce point de vue, le mot d’ordre formulé par l’Institut ISBL dans « Sortir de la sidération »[30]C. Amblard, Sortir de la sidération, Institut ISBL, édito. 26 janv. 2026. doit être entendu pour ce qu’il est : non un réflexe, mais une exigence politique. La sidération est précisément ce qui empêche une société de transformer les faits en jugement et les inquiétudes en action. Or le 11 octobre 2025, sous le mot d’ordre « Ça ne tient plus ! », Le Mouvement associatif a, au moins un instant, brisé cette sidération : il a parlé d’une mobilisation « inédite, historique et massive » autour de plus de 350 actions. Ce précédent oblige. Il montre qu’il ne suffit plus d’alerter ; il faut s’organiser. Et si le projet de loi qui se prépare confirme la trajectoire aujourd’hui visible, alors une seconde mobilisation nationale devra être envisagée, préparée et assumée à la hauteur de l’attaque en cours.
C’est pourquoi la réponse ne peut plus être périphérique ou purement technique. Elle doit être collective, juridique, doctrinale et politique. Il faut documenter chaque usage abusif du CER, mutualiser les contentieux, développer la culture de la coopération entre associations[31]Le Labo ESS, Quelles mutualisations face aux défis écologiques et sociaux du XXIe siècle ? dossier, 2026, outiller les responsables associatifs, reconstruire un front commun entre associations, ESS, élus et juristes, et remettre au centre du débat la Charte des engagements réciproques[32]Cir. n°5811-SG du 29 sept. 2015 relative aux nouvelles relations entre les pouvoirs publics et les associations : déclinaison de la charte des engagements réciproques et soutien public aux … Continue reading contre le gouvernement par la suspicion. Mais il faut surtout assumer un conflit démocratique plus frontal : une République qui place ses associations sous condition s’affaiblit elle-même. Ce n’est pas l’esprit critique, la conflictualité civique ou l’autonomie associative qu’il faut craindre comme une menace contre la démocratie. Mais, au contraire, leur étouffement progressif.
Colas Amblard, président de l’Institut ISBL
En savoir plus :
Proposition de loi visant à lutter contre l’entrisme islamiste en France
T. Jeantet, Le Capitalisme est-il obligatoire ? Institut ISBL, 23 juillet 2025
Entretien avec Julien Talpin, par Jean-Philippe Brun – 21 octobre 2025
C. Amblard, Sortir de la sidération, Institut ISBL, édito. 26 janv. 2026
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References
