L’évolution du cadre économique et politique des associations : quelques propositions

Ce colloque du 24 septembre 2009 survient ? un moment crucial pour l’avenir des associations. En effet, dans une circulaire du 18 janvier 2010, le Premier Ministre a précisé les relations entre les pouvoirs publics et les associations en matière de conventions d’objectifs et de simplification des procédures d’agrément. La réforme des collectivités vient bouleverser le cadre dans lequel évoluent les associations. Ces événements suscitent des réactions diverses qu’il est intéressant d’analyser.

La circulaire du 18 janvier

Je remercie Me Anne-Cécile Vivien d’avoir dressé un tableau très clair de la situation juridique après cette circulaire. Nous partageons tout à fait son analyse sur la plupart des points.

En particulier, elle délimite son champ en rappelant la définition européenne des activités économiques (« offres de biens ou de services régulières sur un marché, caractérisé par la confrontation d’une offre et d’une demande »), et elle souligne les clarifications apportées par cette circulaire quand elle distingue les subventions, pour des actions à l’initiative de l’association, et la commande publique, pour des actions à l’initiative d’une collectivité ou de l’État. Elle précise que pour les actions non économiques des textes antérieurs continuent de s’appliquer.

Si nous avons des réserves par rapport à ce texte, c’est que malheureusement, si l’on s’en tient à la lettre de la circulaire, cela n’est pas affirmé explicitement. En affirmant que « dans la pratique, la grande majorité des activités exercées par les associations peuvent être considérée comme des activités économiques, de sorte que les aides publiques qui y sont apportées doivent respecter la réglementation européenne sur les aides d’État », la circulaire généralise les dispositions relatives aux aides aux entreprises à l’ensemble des subventions publiques, économiques ou non économiques. Le modèle de convention type annexée à la circulaire se veut un modèle unique valable pour toutes les subventions. Et d’ailleurs les services de l’État interprètent cette circulaire de la manière la plus large en imposant ce modèle de circulaire à des associations d’aide à l’environnement, de lutte contre le SIDA, de défense des droits, etc.. Par cette généralisation abusive, la circulaire modifie considérablement la conception même des associations et les modalités de leur financement. Il s’agit d’un glissement progressif du sens dans hélas l’administration des finances est coutumière.

C’est pourquoi l’association que je préside, RECIT (réseaux des écoles de citoyens et 3 autres associations ont déposé un recours en Conseil d’État pour demander l’annulation de cette circulaire, avec 5 griefs principaux :

• les subventions sont désormais étroitement subordonnées à l’exécution d’un service public défini par une collectivité publique. Le glissement sémantique de la notion de « subvention » vers celle de « compensation » est contraire à la définition donnée par la circulaire elle-même qui caractérise la subvention par le fait que « c’est l’association qui doit être à l’initiative du projet ».

• le modèle unique de convention annexé à la circulaire est excessivement complexe. Il multiplie des conditions impératives de délais, de fournitures d’information et de concertation avec les collectivités publiques impossibles à satisfaire, aussi bien par les services de l’État qui n’ont plus les moyens, avec le rebond renouvellement des fonctionnaires, s’exercer sérieusement rôle d’accompagnement, que par les associations elles-mêmes. Les services de l’État reconnaissent bien volontiers que ces dispositions sont inapplicables, car lorsqu’on l’interrogent demandent aux associations de ne pas tenir compte de certaines des conditions. Mais cela génère une insécurité juridique car l’application ou la non-application de ces dispositions dépend du bon vouloir des administrations. On substitue le fait du prince à une règle de droit.

• en limitant l’effectivité des droits des associations à percevoir des subventions publiques, la circulaire a une incidence indéniable sur la liberté d’association et le droit d’initiative accordée aux associations par la loi du 1er juillet 1901 et consacré au rang des principes fondamentaux par le préambule de la Constitution.

• la transposition d’un règlement communautaire relève de la loi et non d’une simple circulaire, de même que les dispositions qui portent atteinte à la libre administration des collectivités.

Cette circulaire a été vigoureusement défendue par une partie des coordinations associatives, notamment à CPCA, qui avaient participé à sa préparation. Celles-ci font valoir à juste titre que ce texte permet d’échapper à la généralisation des appels d’offres, notamment au niveau d’un certain nombre de collectivités. Les conventions d’objectifs sont confirmées et peuvent désormais comporter une part d’investissement, de fonctionnement, de reconstitution des réserves (dans la limite de 10 %) et plus seulement couvrir la réalisation d’un projet. Les têtes de réseaux et les associations de plaidoyer sont explicitement en dehors du champ de la circulaire. Enfin, les procédures d’agrément sont simplifiées. Mais ces avantages sont sensibles pour une partie seulement des associations.

Nous comprenons que la circulaire du 18 janvier réponde aux attentes des associations qui mènent des actions économiques et disposent d’un service comptable. Il est tout à fait légitime que celles-ci s’organisent et fassent valoir leurs points de vue. Ce ne sont pas toujours des entreprises comme les autres, car souvent leurs dirigeants ont gardé, plus ou moins, des convictions associatives et mutualistes de leurs origines. Mais il y a problème quand ces associations deviennent prépondérantes au sein des coordinations associatives, car dans un contexte de crise, il est difficile de ne pas s’attacher à défendre d’abord ses propres intérêts.

En effet, la circulaire ne répond pas aux besoins des centaines de milliers d’associations qui mènent des actions d’intérêt général extrêmement diverses au service du bien commun, et contribuent de façon essentielle à la cohésion sociale et à la vie en société, mais ne disposent pas d’un service juridique et comptable leur permettant de faire face aux complexités administratives qui se multiplient, ni à celles qui rendent des services différent de celui d’une entreprise, en poursuivant d’autres finalités. C’est le cas en particulier de la majorité des 115 000 associations qui emploient de 1 à 5 salariés. La plupart de ces associations ne sont pas des entreprises, car elles ne ne vendent pas régulièrement des biens et des services sur un marché, même si dans certains cas une partie de leur activité peut être qualifiée d’économique.

Des association très diverses, dont la finalité est rarement le profit L’univers des associations est extrêmement diversifié. Sur 1 million d’associations au total, 178 000 associations sont employeurs, dont près de la moitié dans le domaine social. Plus de 330 000 emplois ont été créés dans le secteur associatif depuis 2000 : 5700 associations emploient plus de 50 salariés, soit 300 000 emplois au total. 115 000 associations emploient de 1 à 5 salariés, soit également 300 000 emplois au total.

Je ne suivrai pas Me Anne Cécile Vivien quand elle affirme que les actions non économiques des associations sont résiduelles. Plus de 800 000 associations tr
availlent aujourd’hui au service du bien commun de façon désintéressée, avec seulement du travail bénévole, et contribuent de façon essentielle à l’équilibre de la société. 115 000 associations emploient de 1 à 5 salariés. Cela représente 300 000 emplois, c’est-à-dire autant que les 6 000 associations qui emploient chacune plus de 50 salariés. Tout cela n’est pas résiduel.

Certaines se sont converties à la logique de marché par conviction, d’autres par contrainte pour survivre, d’autres enfin essayent de résister. Parmi les associations qui mènent des activités économiques, la majorité n’ont pas pour finalité le profit ou la croissance indéfinie de leur chiffre d’affaires ou de leur part de marché. Une régie de quartier, par exemple, revendique une activité économique à part entière, mais son objectif central est de favoriser l’insertion des personnes employées, le lien social dans le quartier, l’éducation citoyenne, la dignité de tous, la non-discrimination. L’activité économique est une contrainte et non une finalité.

De nombreuses associations, notamment dans le domaine médico-social, répondent à des besoins essentiels de la société, et ont construit depuis des décennies des méthodes d’accompagnement et de promotion individuelle et collective qui constitue à juste titre un motif de fierté pour tous les travailleurs et les bénévoles de ces associations. Mais ces besoins sont si essentiels qu’ils peuvent constituer des sources de profit pour des entreprises privées. On assiste donc à une forte pression de ces dernières, qui a conduit à la remise en cause de l’agrément qui garantissait la qualité des services apportés pour leur substituer des « appels à projets ». On substitue un climat de concurrence exacerbée à un esprit de service public. On enjoint aux petites associations de « se regrouper pour pouvoir être bien armées dans la compétition qui va se développer avec les appels à projets ». Le gouvernement affiche sa volonté de réduire de moitié le nombre d’interlocuteurs et veut arrêter de traiter avec les petites structures. Cette démarche à courte vue méconnaît la différence fondamentale de nature dans les services rendus lorsque la finalité n’est pas le profit mais l’attention aux personnes. On peut faire la même analyse pour les actions culturelles, éducation populaire, le sport dans ses relations la citoyenneté, etc.

Les associations qui se sont regroupées dans le collectif d’associations citoyennes sont celles qui ne mènent pas d’action économique (au sens européen du terme), et qui ne se reconnaissent pas dans une description purement commerciale de leur activité.

Une inquiétude plus profonde

Le débat qui se développe est révélateur d’une inquiétude plus profonde. Comme l’ensemble de la société, le monde associatif est soumis depuis 20 ans à une pression de plus en plus forte pour « marchandiser » l’ensemble de ses actions. La Directives Services permet désormais à des opérateurs privés de concurrencer des actions qui auparavant relevaient de l’entraide, d’une organisation participative ou d’un quasi service public, avec des motivations désintéressées. Il suffit qu’un opérateur s’intéresse à l’accompagnement scolaire ou aux crèches pour que le secteur soit considéré comme concurrentiel. Les initiatives privées prennent les segments d’activités les plus rentables. La plupart du temps, le service rendu n’est pas le même et la concurrence par les prix tend à remplacer des activités à forte « valeur ajoutée collective » par des activités à bas prix.

Simultanément, L’Etat remet en cause de façon ouverte, massive et systématique les financements publics aux associations qui mènent des actions au service du bien commun comme à beaucoup d’autres actions porteuses d’avenir (recherche, action sociale, santé, création culturelle, sport, protection de l’environnement, formation professionnelle). Il laisse dépérir les actions d’intérêt général peu attractives. Certaines collectivités ont pris en partie le relais, mais ne peuvent pas suivre ces mesures qui constituent de nouveaux transferts de charges. La réforme des collectivités, qui vient d’être voté en seconde lecture à l’assemblée nationale, va limiter encore beaucoup plus fortement ces possibilités. De nombreuses associations porteuses d’éducation citoyenne ont disparu, sont aujourd’hui exsangues ou en détresse. On va tout droit à l’écroulement de pans entiers de l’action associative désintéressée. Dans ce contexte, quelles propositions peut-on avancer ?

Trois propositions

-*Diversifier les modèles de convention

Logiquement, la réglementation antérieure doit continuer de s’appliquer à ces associations en matière de subventions de l’État et de conventions pluriannuelles d’objectifs (circulaire du 1er décembre 2000, circulaire du 24 décembre 2002, circulaire du 16 janvier 2007). Or, le modèle unique de convention annexé à la circulaire se rapporte exclusivement aux activités économiques d’intérêt général, mais prétend viser l’ensemble des subventions aux associations. Les difficultés provoquées par cette circulaire proviennent peut-être d’un travail administratif bâclé, qui a omis de rappeler la réglementation qui reste applicable en dehors du champ des actions économiques.

Le collectif des associations citoyennes souhaite qu’un nouveau texte clarifie le régime des subventions qui s’appliquent aux actions non économiques d’intérêt général, et mette en place un modèle de convention pluriannuelle d’objectifs simplifié (par rapport à celui proposé par la circulaire du 18 janvier) adapté à la nature non économique des actions d’intérêt général menées par ces associations. Si nous partageons l’objectif de simplification de la vie administrative, celle-ci ne saurait se traduire par la réduction de toutes les associations à l’état d’entreprise.

-*Réserver certains secteurs d’activité aux actions non lucratives

L’inquiétude des associations vient également du fait que sans cesse de nouveaux champs de l’action associative sont soumis à la concurrence d’activités privées. Comme le rappelle la circulaire du 18 janvier, l’Union Européenne laisse un rôle essentiel aux États membres pour définir les services d’intérêt général et leur mode d’organisation.

La France, contrairement à d’autres pays, n’a pas réservé certains secteurs d’activité à des actions non lucratives, méconnaissant la contribution des activités associatives à la cohésion sociale, à l’éducation, aux solidarités actives ou au renouvellement de la citoyenneté. Un réexamen de cette position apparaît nécessaire, afin de pouvoir développer un certain nombre d’apports essentiels du mouvement associatif à la société.

Naturellement, cela suppose de définir un certain nombre de critères, en précisant la notion trop vague d’intérêt général. En première analyse, sous réserve d’un travail qui ne fait que s’amorcer, nous avons annoncé 7 critères :

• non lucrativité effective (l’activité n’est pas orientée vers l’accumulation des profits ou des parts de marchés),
• réponse adaptée, dans la durée, à des besoins sociétaux fondamentaux (ce qui rejoint la réflexion sur le développement durable),
• transparence et participation démocratique,
• place importante réservée au bénévolat et l’engagement associatif,
• solidarité avec le territoire,
• accessibilité et ouverture à tous,
• rôle d’
  éducation citoyenne

-*Redonner tout son sens à l’engagement associatif

Un certain nombre de dérives ont pu se produire parce que le sens de l’engagement associatif, très présent au cours des 40 dernières années, a eu tendance à s’estomper pour mettre en avant la défense du statu quo lié à la nature juridique des associations. Cela s’est fait au détriment des associations qui restaient porteuses d’un engagement associatif effectif. Or ces associations citoyennes ont un rôle irremplaçable dans la société d’aujourd’hui et dans sa transformation pour qu’elle devienne plus humaine.

Ces débats ont eu le mérite de faire se rencontrer des associations décidées à revenir aux fondamentaux de l’engagement associatif. Un collectif des associations citoyennes s’est constitué, ouvert à tous. Il s’est donné pour objectifs d’obtenir une évolution de la réglementation, de faire des propositions alternatives, de créer des espaces de réflexion et de travail en commun où les associations citoyennes retrouvent la parole. La diversité des signataires de l’appel (éducation populaire, action culturelle, sports, solidarité, citoyenneté, santé, petite enfance, relations internationales, défense des droits, handicap, action locale, etc) montre l’extraordinaire richesse des initiatives citoyennes sur lesquels on peut s’appuyer. On peut aussi s’appuyer sur l’action d’un certain nombre de collectivités qui ont entrepris d’accompagner les actions associatives à travers des politiques associatives.

À travers cette démarche, il s’agit de redonner force et conscience aux actions citoyennes désintéressées, qui font respecter les Droits de l’Homme, qui promeuvent des logiques de coopération, de responsabilité et de mutualisation, qui considèrent l’économie comme un moyen au service de la société et non l’inverse et qui construisent avec eux les conditions pour que chacun développe et puisse épanouir ses potentialités.

Conclusion

Nous savons que ces propositions se situent à contre-courant, mais il est impossible d’accepter ces glissements progressifs qui depuis 10 ans nous conduisent à l’inacceptable. Nous savons que d’autres crises sont inéluctables : écologique, peut-être demain une nouvelle crise financière, crise sociale, etc… C’est pourquoi il nous paraît essentiel de construire aujourd’hui des solutions qui, même si elles paraissent irréalisables aux gestionnaires du contexte actuel, peuvent s’imposer demain si elles ont été préparées.

Didier MINOT Collectif des associations citoyennes

De nombreux documents sont sur le site (notamment ce texte) www.associations-citoyennes.net