Responsabilité pénale des communes et de leurs élus locaux. Quand les juges font coup double !

La condamnation d’une commune et de son adjoint aux affaires culturelles pour blessures involontaires n’est pas si fréquente, qu’elle mérite l’attention d’autant qu’une instruction du garde des sceaux recommande au ministère public de privilégier les poursuites contre la seule personne morale en cas d’infractions non intentionnelles, et de ne mettre en cause la personne physique que si une faute personnelle est suffisamment établie à son encontre pour justifier une condamnation pénale^[1].

1-Au cours d’une kermesse communale, une structure gonflable type toboggan bascule sur le côté, provoquant la chute des enfants qui y jouaient dans un fossé situé en contrebas. L’un d’eux est grièvement blessé à la tête. L’adjoint aux affaires culturelles qui avait donné les instructions sur l’emplacement de la structure, la société ayant en charge de l’animer et de la surveiller et la commune organisatrice de la kermesse sont condamnés pour blessures involontaires. L’appel formé par l’adjoint et la commune est rejeté et la condamnation confirmée. Leur pourvoi en cassation échoue à son tour. En approuvant cette double condamnation, la chambre criminelle offre dans son arrêt du 28 juin 2016[2] l’occasion d’un rappel des conditions de mise en jeu de la responsabilité pénale des élus et des collectivités territoriales.

I-Responsabilité de l’adjoint

2-Le délit de blessures involontaires repose sur un triptyque – faute, lien de causalité, dommage – dont chaque pied est nécessaire à la constitution de l’infraction. Le lien de causalité est la condition préalable. Inutile d’établir l’existence d’une faute et sa consistance s’il n’est pas d’abord établi quelle a été la cause du dommage sans laquelle celui-ci ne serait pas survenu. En l’espèce cette condition est remplie. En effet, le basculement de la structure a été imputé à l’absence d’arrimage au sol et à son emplacement sur un terrain en pente dont le prévenu est personnellement responsable puisqu’il a estimé, de son propre aveu, que la structure n’avait pas besoin d’être fixée au sol et qu’il a désigné son emplacement au mépris des recommandations des animateurs de la structure qui avaient conseillé de l’implanter sur un terrain plat et à distance suffisante d’une clôture afin de faciliter la surveillance. La cour ajoute, à cet égard, « qu’en l’absence d’un seul de ces facteurs, l’accident ne se serait pas produit ou n’aurait pas eu ces conséquences ».  C’est donc bien l’imprudence de l’élu qui a été à l’origine du reversement de la structure.

3-Comme tous les élus locaux, le prévenu n’a aucune immunité pénale pour les fautes commises dans l’exercice de son mandat. Néanmoins, il bénéficie comme tous les citoyens des dispositions d’allégement de la responsabilité pénale pour les fautes non intentionnelles qui fut l’œuvre de la loi du 10 juillet 2000. Rendons justice aux élus locaux : ils ont largement contribué à cette réforme dont ils prirent d’ailleurs l’initiative puisque le texte fut déposé au Parlement sous forme d’une proposition de loi. La loi Fauchon, du nom de son auteur alors sénateur de Loir et Cher, fut l’objet d’une intense campagne de lobbying de l’association des maires de France auprès du gouvernement. L’idée centrale de cette réforme a été d’élever le seuil de la faute pénale non intentionnelle lorsque celle-ci n’est pas la cause immédiate du dommage. Elle profite donc aux auteurs indirects, c’est-à-dire ceux qui ont créé les conditions du dommage où n’ont pas pris les mesures permettant de l’éviter au sens de l’article 121-3 alinéa 4 du code pénal. Les fautes qu’ils ont pu commettre ne peuvent y avoir raisonnablement concouru qu’à la condition d’avoir joué un rôle déterminant dans la survenance du dommage, compte-tenu de leur positionnement en repli sur le trajet de la chaine causale. Sont ainsi écartées les causes sans lien de probabilité et de prévisibilité affirmée avec le résultat final. Elles sont « l’occasion du dommage », mais pas « sa cause ». Il s’ensuit que la responsabilité de l’auteur indirect ne peut être engagée pour une faute simple dont l’impact est marginal. Une faute qualifiée est donc nécessaire qui peut prendre deux formes, tantôt délibérée, tantôt caractérisée.

4-La faute délibérée précédant dans l’ordre du texte la faute caractérisée est celle que les juges doivent rechercher en premier lieu. Son élément matériel est constitué par la violation de la loi ou du règlement. La cour d’appel avait relevé qu’il n’existait, au moment de l’accident, aucun texte législatif ou réglementaire obligatoire sur l’installation et l’utilisation de structures gonflables. Le prévenu n’ayant enfreint aucune loi ni règlement, ne pouvait donc être reconnu coupable de faute délibérée. Restait à examiner si son comportement se coulait dans le moule de la faute caractérisée, elle-même constituée par un comportement fautif « exposant autrui à un risque d’une particulière gravité » que l’auteur de la faute « ne pouvait ignorer ». Il s’agit donc, comme l’avait relevé un auteur, « de conditions indépendantes et cumulatives tenant à la consistance de la faute, à la gravité du risque et à l’impossibilité de l’ignorer »[3].

5-Le législateur n’a donné aucune indication sur le seuil de la faute caractérisée. La jurisprudence suppléant au silence de la loi l’a définie tantôt comme « une faute dont les éléments sont bien marqués et d’une certaine gravité, ce qui indique que l’imprudence ou la négligence doit présenter une particulière évidence »[4]  tantôt comme une faute « d’une particulière intensité » et devant « correspondre à un comportement présentant un caractère blâmable, inadmissible »[5] ou s’analysant « comme un manquement […] à des obligations professionnelles essentielles »[6]. Lorsqu’aucune des fautes reprochées ne possède à elle seule la consistance de la faute caractérisée, les tribunaux admettent qu’elle puisse s’analyser «comme l’accumulation d’imprudences ou de négligences successives témoignant d’une impéritie prolongée»[7]. En l’espèce, c’est la répétition des imprudences commises par l’élu dans le montage et l’installation de la structure qui caractérisent l’intensité de la faute. En effet, le défaut d’arrimage pris isolément n’était pas en soi une imprudence d’une « particulière évidence » en l’absence de vent. En revanche, le fait que la structure ait été installée sur un terrain en pente et à proximité immédiate d’un fossé avec le risque de blessure qu’il est susceptible d’engendrer en cas de chute, sont autant d’éléments qui peuvent donner à la faute la consistance qui lui manquait pour être considérée comme caractérisée.

6-Une faute grave est nécessaire mais insuffisante pour constituer l’infraction. Il faut encore établir l’existence d’un risque d’une particulière gravité. La gravité de la faute et du risque sont, en effet, des conditions indépendantes et cumulatives. L’ampleur du risque doit tenir à la fois à son imminence et à la gravité des blessures susceptibles d’être causées s’il se réalise. En l’espèce, le risque de basculement de la structure était sur le point de survenir à tout moment compte-tenu des conditions de son installation et du nombre élevé d’enfants qui y jouaient. En outre, en chutant en grand nombre dans un fossé surmonté d’un grillage, les enfants étaient forcément exposés à des risques de fractures ou de blessures à la tête.

7-Il ne faut pas se méprendre sur la dernière condition. La connaissance que le prévenu a dû avoir du danger n’est pas celle dont il a eu personnellement conscience mais celle que toute personne placée dans les mêmes circonstances que lui ne pouvait ignorer. Le pourvoi soutenait que les risques d’absence d’ancrage de la structure sur un sol légèrement en pente   ne s’imposaient pas avec évidence et ne lui avaient pas été signalés. Ce motif ne convainc pas. D’abord, la structure présentait des anneaux en corde tressée destinés à son arrimage. Pour tout observateur raisonnablement vigilant ce matériel avait précisément pour fonction d’assurer son maintien au sol. Ensuite, décider de son emplacement à proximité immédiate d’un fossé et de surcroît sur un terrain en pente présentait un risque objectif de basculement qui contrairement aux allégations du pourvoi s’imposait avec évidence sans avoir besoin d’être signalé.

8-Si l’existence d’une faute caractérisée apparaît suffisamment établie, faut-il encore vérifier qu’elle fasse partie des missions du prévenu. En effet, c’est au maire en qualité d’autorité de police administrative de veiller à la sécurité de ses concitoyens. Toutefois, il peut consentir des délégations de pouvoirs à ses adjoints qui opèrent un transfert de responsabilité pénale. Ce transfert se réalise à condition que la délégation prenne la forme d’un arrêté municipal, comme l’a exigé la chambre criminelle dans une espèce où une cour d’appel s’était contentée d’une délégation de fait pour retenir la responsabilité de deux élus organisateurs d’une course de taureau[8]. Dans l’espèce commentée, l’élu adjoint aux affaires culturelles disposait d’une délégation du conseil municipal pour organiser cette kermesse et avait bien donné des instructions sur son emplacement dans le cadre de cette délégation. Sa responsabilité ayant été établie, celle de la commune devenait possible.

II- Responsabilité de la commune

9-Le législateur ne traite pas toutes les personnes morales sur un plan d’égalité. L’État est pénalement irresponsable, les personnes morales de droit privé responsables sans restriction et les collectivités territoriales responsables sous certaines conditions.

10-L’article 121-2 subordonne la responsabilité des communes, des départements et des régions aux activités « susceptibles de faire l’objet de conventions de délégation de service public ». En conséquence seules les activités dites « délégables », c’est-à-dire celles dont l’exploitation peut être confiée par contrat à un tiers, entrent dans le champ de l’article 121-2 du code pénal. En l’absence de définition du concept de délégation de service public et de liste des activités délégables, les solutions sont adoptées au coup par coup, sans qu’on puisse dégager de véritable doctrine, comme l’illustre la jurisprudence de la chambre criminelle[9]. La grande plasticité du concept de « délégation de service public » laisse ainsi une importante liberté d’appréciation aux juges du fond pour déterminer les activités délégables et celles qui ne le sont pas, ce qui est peu satisfaisant au regard de la sécurité juridique. S’il est acquis que la police administrative n’est pas délégable[10], le reste est à l’avenant.

11-L’organisation d’activités sportives est habituellement considérée comme une activité délégable, comme cela a été jugé pour la réalisation d’un parcours de santé[11], l’exploitation en régie d’un domaine skiable[12], l’entretien d’une piscine municipale[13], l’organisation de loisirs pour les jeunes et l’aménagement d’un parc public[14]. Par extension, on peut considérer que toute activité de loisir comme l’organisation d’une kermesse est délégable car la commune aurait pu faire le choix d’en déléguer l’organisation à une association. En l’espèce, le pourvoi reprochait à l’arrêt de n’avoir pas recherché si cette condition était remplie. La Cour de cassation supplée à cet oubli en relevant que « l’accident est survenu à l’occasion d’une activité de loisirs susceptible d’une délégation de service public ».

12-L’article 121-2 prévoit dans son alinéa 3 que la responsabilité pénale des personnes morales n’exclut pas celle des personnes physiques auteurs ou complices des mêmes faits. Le cumul de responsabilité entre une personne morale et ses organes ou représentants est donc explicitement autorisé. Le ministère public a le choix de poursuites cumulées, de poursuites dirigées exclusivement contre la personne morale ou seulement contre ses représentants. En l’espèce, le parquet a décidé de poursuivre la municipalité et son représentant. Reste à déterminer si les conditions de mise en jeu de la responsabilité pénale de la commune étaient réunies.

13-Etre désincarné, la personne morale ne peut pas commettre d’infraction par ses propres moyens. La théorie de la représentation selon laquelle sa responsabilité est subordonnée à la commission d’une infraction par un organe ou un représentant parait donc s’imposer d’autant que cette condition figure en toutes lettres dans l’article 121-2. Pourtant une partie de la doctrine a soutenu que la personne morale pouvait être déclarée responsable pour sa propre faute, indépendamment de toute faute d’une personne physique[15]. Ses partisans ont fait remarquer que, si « la responsabilité pénale des personnes morales n’exclut pas celle des personnes physiques », comme le précise explicitement l’alinéa 3 de l’article 121-2, cela peut signifier que les deux responsabilités sont indépendantes l’une de l’autre, même si elles s’appliquent « aux mêmes faits »[16]. Par ailleurs, la Cour de cassation n’appliquant pas la loi du 10 juillet 2000 aux personnes morales, ils ont souligné que la responsabilité de celle-ci était « déconnectée » de celle des personnes physiques^[17] puisque ses représentants peuvent être relaxés pour n’avoir commis qu’une faute simple alors que la personne morale est, elle, déclarée responsable[18]. Toutefois, cette théorie de l’autonomie a été formellement rejetée par la Haute Juridiction pour qui la « faute pénale de l’organe ou du représentant » de la personne morale « suffit à engager la responsabilité pénale de celle-ci, sans que doive être établie une faute distincte à la charge de la personne morale »[19].

14-Dans la présente espèce, la faute de l’élu une fois démontrée entrainait de facto la responsabilité de la commune. Restait toutefois à établir qu’il avait bien agi pour le compte de la collectivité locale comme le prévoit l’alinéa 1. Il est difficile de soutenir que des blessures involontaires commises contre des enfants jouant sur une structure gonflable qui s’est renversée ont été perpétrées dans l’intérêt de la commune. Mais l’intérêt de la personne morale ne doit pas être compris comme celui qu’elle tire de l’infraction mais comme celui qu’elle tire de son activité[20]. Ainsi, une kermesse a pour finalité de rapporter des gains. Aussi, en donnant les consignes nécessaires à l’installation de la structure gonflable l’élu a bien agi pour le compte de la commune.

Jean-Pierre VIAL, Inspecteur Jeunesse et Sport