Deux récentes questions d’un parlementaire, relatives à la responsabilité des maires, montrent que le sujet reste sensible, même si la loi du 10 juillet 2000 sur les infractions non intentionnelles a allégé leur responsabilité pénale.
A cet égard, le rapport 2010 de l’observatoire des risques de la vie territoriale (SMACL) relève que le nombre annuel de poursuites contre les maires est passé de 9 à 5 et le nombre de condamnations de 3 à 1,5. Cette diminution s’est d’ailleurs fait sentir dès les premiers mois de la réforme, puisque deux maires avaient été relaxés de poursuites pour homicide involontaire. Dans la première espèce, un jeune collégien avait fait une chute mortelle en VTT ; dans [la seconde un enfant avait été mortellement blessé par le renversement d’un but mobile. Dans ces deux affaires les juges n’ont trouvé ni faute délibérée ni faute caractérisée au sens de l’article 121-3 du code pénal qui puissent être reprochées aux prévenus. Au premier, poursuivi pour n’avoir pas prévu de mesure pour interdire l’accès du sentier côtier de l’île d’Ouessant aux cyclistes, il avait été jugé que cette négligence ne constituait pas une faute caractérisée, s’agissant « d’un site remarquable où une signalisation multiple ne peut être envisagée » (CA Rennes 19 septembre 2000). S’il a été reproché au second de ne pas avoir fait procéder à la destruction ou à l’enlèvement des cages mobiles, les juges ont cependant estimé que cette faute n’était pas caractérisée, compte tenu de l’ignorance dans laquelle l’élu se trouvait de leur utilisation (trib. corr. La Rochelle 7 septembre 2000 et CA Poitiers 2 février 2001). Ces deux décisions ont confirmé qu’une faute ordinaire ne suffisait plus pour engager la responsabilité de celui à qui il est reproché de ne pas avoir pris les mesures permettant d’éviter un dommage.
Toutefois, si la loi du 10 juillet 2000 a relevé le seuil de la faute d’imprudence pour les auteurs indirects et si aucune faute délibérée n’a été retenue contre un élu jusqu’à présent, il serait illusoire de penser le législateur a dépénalisé les délits d’imprudence. En effet, si le nombre de condamnations a eu tendance à fléchir, les maires demeurent exposés au risque pénal. Plusieurs d’entre eux ont été jugés coupables de fautes caractérisées, au cours de ces dernières années. Dans certaines affaires d’accidents de bains notamment, la décision a été motivée par la connaissance personnelle du risque par le maire qui n’avait pas pris les mesures nécessaires pour mettre les usagers à l’abri du danger. Le premier n’a pas fermé la baignade, malgré les mises en garde de ses maîtres nageurs et de l’administration chargée du contrôle de la qualité des eaux contre le défaut de transparence de l’eau (CA Agen, 14 févr. 2005, Juris-Data n° 286278. JCP A, 15 nov. 2004, n° 47, p. 1495, note W. Jeandidier ). Le second n’a pas fait signaler un ouvrage immergé alors qu’il avait été averti d’un premier accident (Crim. 22 janvier 2008, pourvoi n° 07-83877). Le troisième, alerté sur la dangerosité de la baignade par deux débuts de noyades, a employé des surveillants de bains non qualifiés et ne s’est pas assuré de leur horaire de travail, de sorte que la baignade n’était pas surveillée le jour de la noyade (CA Paris, 29 mai 2008, Revue juridique de l’Ouest n° 2009/3 obs. J-P. Vial).
Dans d’autres espèces, les juges se sont montrés plus sévères en se contentant de relever que le prévenu ne pouvait ignorer le danger. Ainsi le maire, à qui il est reproché de ne pas avoir réglementé la circulation des engins de damage sur le domaine skiable communal, « ne pouvait ignorer l’existence du danger résultant du passage d’une dameuse au milieu de jeunes » (Trib. corr. Millau, 12 sept. 2001, LPA 2002 n° 47, p. 13). Dans l’affaire du procès de l’avalanche du hameau de Montroc (Trib. corr. Bonneville, 17 juillet 2003 LPA, 11 mai 2005, 13, note M-F. Steinlé-Feurbach) le tribunal relève « qu’il devait connaître le risque et qu’il avait les moyens de le faire » et dans celui du tunnel de Chamonix, les juges sont même allés jusqu’à affirmer que « la loi ne pose pas la connaissance effective du risque, mais l’impossibilité pour l’auteur de la faute de l’ignorer ».
Le désintérêt a été également jugé suffisant pour constituer la faute caractérisée. Ainsi, il est reproché à un élu de s’en être remis à la bonne volonté des organisateurs d’une corrida, sans s’inquiéter de la présence de secours sur place et de l’information du public sur le caractère dangereux d’un jeu proposé aux spectateurs dont un a été encorné par une vachette (Crim. 10 juin 2008. Pourvoi n° 07-87134) ; à un autre de s’être s’abstenu de faire procéder à une quelconque vérification de l’installation électrique prévue pour le bal du comité des fêtes où un spectateur s’était électrocuté (Crim. 11 juin 2003). A celui exploitant en régie directe le domaine skiable de sa commune, de n’avoir pas réuni la commission de sécurité qu’il avait créée par arrêté, ni réglementé la circulation des engins de damage (Crim. 18 mars 2003 Bull. crim. 2003 n° 71 p. 268). En l’occurrence un enfant avait été broyé par la fraise d’une dameuse contre laquelle il s’était encastré avec sa luge). Il y a donc une certaine tendance des tribunaux à l’expansion de la faute caractérisée à l’égard de ceux, comme les maires, ayant en charge des missions de police administrative.
S’ils veulent se mettre à l’abri d’éventuelles poursuites pénales, les élus ont donc intérêt à réagir sans délai dès qu’ils sont informés d’un danger, mais aussi à prendre les mesures appropriées et adaptées à la situation. C’est pour s’être abstenu de faire enlever ou fixer une buse en béton que des enfants s’amusaient à faire rouler qu’un maire a été condamné pour homicide involontaire à la suite de la chute mortelle d’un des enfants tombé accidentellement de la buse (Crim 2 décembre 2003) .
S’ils peuvent encore avoir à répondre de leur responsabilité pénale dans l’exécution de leurs missions de police, en revanche, les maires n’ont rien à craindre sur le terrain des réparations civiles. La loi du 10 juillet 2000 n’a pas modifié la répartition des compétences entre le juge répressif et le juge administratif. Les exécutifs locaux, comme d’ailleurs tous les agents publics, bénéficient de l’immunité pour leurs fautes de service. C’est la collectivité locale qui en répond devant le juge administratif. Dès lors, si les parties civiles réclament des indemnités au maire pour avoir manqué à ses devoirs de police, celui-ci devra soulever l’incompétence du juge répressif. A noter qu’au pénal la faute de la victime n’est exonératoire de responsabilité qu’à la condition d’être la cause exclusive du dommage, ce qui revient à reconnaître l’absence de faute du prévenu. En revanche, sur le terrain des réparations civiles, lorsque le dommage est imputable pour partie à une défaillance du maire et pour partie à
la faute de la victime, il y a partage de responsabilité. Le plus souvent, les procès en responsabilité devant les juridictions administratives se règlent de cette manière, le juge relevant fréquemment une faute de la victime (CE Ville de Cognac, 9 juillet 1975 ; CAA Bordeaux, 2 juin 1993).
Rappelons également que les maires et leurs adjoints délégués bénéficient d’une protection fonctionnelle dont les dispositions figurent dans l’article L2123-34 alinéa 2 du code des collectivités territoriales. Cette protection, qui permet notamment la prise en charge par la commune des honoraires d’avocat de l’élu, est limitée à ses fautes de service. Elle ne s’applique pas à ses fautes personnelles, c’est-à-dire celles « détachables du service ». A noter que cette protection fonctionnelle produit ses effets non seulement pendant toute la durée du mandat mais également après que l’élu ait cessé ses fonctions.
- Question N° 97283 publiée au JO le : 28/12/2010 p. 13892.
Texte de la question : M. Pierre Morel-A-L’Huissier attire l’attention de M. le ministre de l’intérieur, de l’outre-mer, des collectivités territoriales et de l’immigration sur la responsabilité des maires confrontés à la présence d’espaces naturels sujets à des pratiques à risque (baignade, escalade, randonnée, camping sauvage…) sur leur commune. Il lui demande de bien vouloir lui indiquer dans quelles mesures un maire peut être exonéré de toute responsabilité et s’il est prévu d’apporter des modifications législatives avec la mise en place d’un nouveau système juridique à ce sujet.
Texte de la réponse : L’article L. 2212-2 du code général des collectivités territoriales (CGCT) attribue au maire une compétence en matière de police municipale. Celle-ci a pour objet d’assurer le bon ordre, la sûreté, la sécurité et la salubrité publique. Cet article, en son 5° , met à la charge du maire une obligation générale de prévention des accidents naturels et des fléaux de toute nature. En outre, l’article L. 2212-4 du même code impose au maire de prendre, en cas de danger grave ou imminent, les mesures imposées par les circonstances. La responsabilité du maire s’agissant de sites naturels ouverts au public sera engagée s’il a négligé de prendre une mesure dont l’intervention s’imposait au regard d’un risque dont il ne pouvait ignorer l’existence. En effet, l’article L. 2123-34 du CGCT édicte que le maire pourrait être condamné pour des faits non intentionnels assumés dans l’exercice de ces compétences s’il est établi qu’il n’a pas accompli les diligences normales, compte tenu, le cas échéant, de la nature de ses missions et de ses moyens dès lors qu’il a violé de façon manifestement délibérée une obligation particulière de prudence ou de sécurité prévue par la loi ou le règlement, ou commis une faute caractérisée et qui exposait autrui à un risque d’une particulière gravité qu’il ne pouvait ignorer. D’une manière générale, le maire n’est pas tenu de prendre des mesures de surveillance ou d’installer un dispositif de signalisation d’un lieu situé en dehors de la baignade aménagée et qui ne présente pas des dangers excédant ceux rencontrés habituellement dans les cours d’eau (CE. 11 juin 1969, commune de Cournon-d’Auvergne). Toutefois, les baignades non aménagées mais qui font l’objet d’une fréquentation importante doivent être dotées, par la commune, de moyens permettant l’intervention rapide des secours (CE. 13 mai 1983, Lefebvre). Les mêmes critères d’appréciation prévalent en matière d’activités de montagne. Si la fréquentation, régulière et importante d’un site peut amener le maire à envisager les mesures de prévention éventuellement nécessaires, dues, par exemple, à la configuration des lieux, il faut rappeler qu’il appartient également aux personnes qui fréquentent de tels sites de « se prémunir » de façon « normale » (CE. 26 février 1969, précité) contre les risques auxquels elles sont susceptibles d’être confrontées. En effet, l’imprudence des victimes peut être de nature à atténuer, ou à exonérer, en fonction des circonstances la responsabilité du maire (CAA. Nantes 21 mars 1990, Cts Dubouloz c/commune de Saint-Jean-Trolimon). L’état actuel de la législation et son interprétation jurisprudentielle permettent ainsi d’encadrer de manière suffisamment précise la responsabilité de la commune et du maire en matière d’exercice des pouvoirs de police relatifs aux loisirs et pratiques sportives dans les espaces naturels ouverts au public.
- Question N° : 30514 publiée au JO le 09/09/2008 p. 7693
Texte de la question : M. Pierre Morel-A-L’Huissier attire l’attention de M. le ministre d’État, ministre de l’écologie, de l’énergie, du développement durable et de l’aménagement du territoire, sur le partage des responsabilités entre les collectivités locales et l’État concernant les risques inhérents à une rivière sur un site naturel dangereux. Il lui demande les mesures d’information et de sécurité susceptibles d’exonérer d’une part la collectivité territoriale et d’autre part l’État. Par ailleurs, il souhaite savoir combien d’appels en garantie ont été introduits entre les collectivités locales et l’État.
Texte de la réponse : Selon l’article L. 2213-23 du code général des collectivités territoriales, le maire exerce la police des baignades et des activités nautiques, il réglemente l’utilisation des aménagements réalisés pour la pratique de ces activités et il pourvoit d’urgence à toutes les mesures d’assistance et de secours. Le maire est tenu d’informer le public par une publicité appropriée, en mairie et sur les lieux où elles se pratiquent, des conditions dans lesquelles les baignades et les activités nautiques sont réglementées. Dans l’exercice des pouvoirs de police qui viennent d’être rappelés, le maire peut voir sa responsabilité pénale engagée, pour homicide et blessures involontaires, parce qu’il n’a pas utilisé ses pouvoirs de police de manière correcte, par exemple pour ne pas avoir interdit la baignade à un endroit particulièrement dangereux, cette absence d’interdiction étant à l’origine d’une noyade, ou encore parce qu’un baigneur s’est blessé sur un obstacle qui aurait du être signalé, ou enfin pour avoir laissé se dérouler une compétition de sports nautiques alors qu’aucun moyen de secours n’était prévu par les organisateurs, cette absence de secours ayant contribué à la disparition de plusieurs participants après le naufrage d’une embarcation. D’une façon générale, la responsabilité du maire et de la commune est susceptible d’être engagée en raison de l’insuffisance des mesures de prévention et de sauvetage prescrites ou d’une faute dans l’exécution de ces mesures. Toutefois, le maire peut voir sa responsabilité atténuée ou exonérée totalement en raison d’une faute de la victime ou d’un tiers. Par ailleurs, en application de l’article L. 2215-1 du code général des collectivités territoriales, le représentant de l’État dans le département peut être amené, dans les cas où il n’y aurait pas été pourvu par les autorités municipales, à prendre toutes mesures relatives au maintien de la salubrité, de la sûreté et de la tranquillité publique. Il peut également, si le maintien de l’ordre est menacé dans deux ou plusieurs communes limitrophes, se substituer aux maires de ces communes, notamment pour l’exercice des pouvoirs mentionnés à l’article L. 2213-23. Dans ces circonstances, la responsabilité du représentant de l’État dans le département peut donc être engagée.
Jean-Pierre VIAL, Inspecteur Jeunesse et Sports
En savoir plus :
Jean-Pierre VIAL, Le contentieux des accidents sportifs – Responsabilité de l’organisateur, Collec. PUS, septembre 2010 : pour commander l’ouvrage
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