Police administrative : Le juge administratif gardien de la légalité

Le développement des sports de nature fait surgir immanquablement la question de la sécurité des usagers. C’est à l’autorité administrative de prendre, au titre de son pouvoir de police, les mesures de nature à prévenir la survenance d’un accident. Toutefois, cette activité de police se fait toujours aux dépens des libertés. Interdire l’accès à une cascade, c’est restreindre la liberté d’aller et venir. Fermer un établissement sportif, c’est porter atteinte à la liberté du commerce. Il y a donc une nécessaire conciliation à trouver entre ces deux exigences contradictoires de sécurité et de liberté. C’est au juge administratif, chargé du contrôle de la légalité, de s’assurer que l’autorité administrative est restée dans les limites de son pouvoir, comme l’attestent les trois espèces commentées.

1-Dans la première affaire, un maire avait interdit la pratique d’activités sportives de pleine nature sur le site d’une cascade et de ses abords, à la suite d’un accident de canyoning ayant coûté la vie à trois pompiers. L’arrêté, dont la légalité est contestée par trois fédérations sportives, est annulé pour insuffisance de motifs par un jugement du tribunal administratif de Lyon du 29 juin 2011.

2-Dans les deux autres espèces, il était question de la fermeture d’un établissement proposant la pratique du raft et d’un parc acrobatique en hauteur qui n’offraient pas les conditions de sécurité suffisantes. Les deux arrêtés préfectoraux dont les exploitants réclamaient l’annulation sont confirmés. Le premier par un jugement du tribunal administratif de Pau du 4 novembre 2010 et le second par un arrêt de la cour administrative d’appel de Lyon du 19 mai 2011.

3-Les requérants qui contestaient la légalité de ces arrêtés faisaient valoir, comme il est de coutume dans le contentieux de l’excès de pouvoir, des moyens d’illégalité externe et des moyens d’illégalité interne. En somme ils leur reprochaient d’être illégaux tant sur la forme que sur le fond.

I- L’illégalité externe

4-Les moyens d’illégalité externe s’attachent à démontrer que la forme de l’acte et les conditions de son élaboration n’ont pas été respectées. Ces moyens ont été soulevés dans les deux espèces où étaient contestées la fermeture d’un établissement de raft et d’un parc acrobatique. Il s’agit du vice de forme d’une part et du vice de procédure, d’autre part.

A- Le vice de forme

5-Le vice de forme concerne les manquements dans la présentation matérielle d’un acte. Mais toutes les atteintes au formalisme de l’acte ne sont pas rédhibitoires. La jurisprudence distingue habituellement les formalités substantielles et non substantielles.

6-En ce qui concerne l’arrêté de fermeture de l’établissement de raft, la rédaction du texte n’était pas sans reproche. Elle avait été rédigée d’une main un peu hâtive et le texte insuffisamment relu car il faisait mention dans son titre de l’article « L 322-4 du code du sport » qui concerne le délit de défaut de déclaration au lieu de l’article L 322-5 qui a trait aux pouvoirs de police du préfet. Le tribunal n’y a vu, à juste raison, « qu’erreur de plume » sans incidence sur la légalité de la décision dès lors que tous les articles dont l’arrêté a fait application avaient été repris dans le corps de la décision.

7-Dans l’autre espèce, une erreur dans le nom du bureau de contrôle a été également relevée dans les visas de l’arrêté. Là encore, les juges ont considéré qu’il s’agissait d’une erreur non substantielle sans influence sur la légalité de la décision.

B- Le vice de procédure

8-Le vice de procédure sanctionne la violation des règles relatives à l’élaboration de l’acte administratif. La loi du 12 avril 2010 précise dans son article 24 que les décisions individuelles doivent être motivées en application de celle du 11 juillet 1979. Elles ne peuvent être mises en œuvre que lorsque la personne intéressée a eu la possibilité de présenter ses observations écrites et le cas échéant ses observations orales sur sa demande. Le texte prévoit, toutefois, que ces formalités ne sont pas applicables en cas d’urgence. Transposant ces dispositions au cas particulier des établissements sportifs, l’article R 321-9 du code du sport précise que, dans une telle circonstance, la fermeture temporaire d’un établissement sportif peut être prononcée sans mise en demeure préalable.

9-Dans l’espèce relative à la fermeture de l’établissement de raft, le préfet avait par erreur indiqué dans l’intitulé de son arrêté avoir agi selon la procédure d’urgence qui permet de prendre la mesure sur le champ, sans avoir à mettre en demeure l’exploitant et lui accorder un délai pour se mettre en règle. Le requérant s’était engouffré dans la brèche et réclamait l’annulation de l’arrêté pour vice de procédure, considérant que les conditions de l’urgence n’étaient pas réunies puisque la décision de fermeture avait été prise le 24 octobre 2008 alors que la première visite constatant l’inobservation de dispositions réglementaires avait eu lieu le 17 juillet de la même année.

10-Ce moyen n’avait guère de chance d’aboutir car les circonstances de l’espèce montrent que le préfet avait agi dans le cadre du droit commun puisqu’après la 1ère visite de l’établissement il avait convié l’exploitant à lui faire connaître ses observations. La 2ème visite avait eu lieu 13 jours après l’envoi de prescriptions et avait été suivie d’un rappel de celles inexécutées. La référence à la procédure d’urgence ne correspondait donc pas à la réalité de la procédure mise en œuvre et ne constituait qu’une formalité non substantielle n’entachant pas la validité de l’acte.

11-Le seul point qui aurait mérité d’être discuté est celui du délai laissé à l’exploitant pour mettre aux normes l’installation après la première visite. Etait-il suffisant ? Aucun texte ne fixant de délai, le juge doit seulement s’assurer qu’il est raisonnable, question de fait laissée à son appréciation.

12-Dans l’autre espèce où l’exploitant d’un parc acrobatique était en cause, le préfet avait cette fois-ci délibérément utilisé la procédure d’urgence dont le requérant contestait la régularité. L’urgence suppose l’existence d’un péril imminent, qu’il appartient au juge d’apprécier. Le requérant prétendait qu’elle n’était pas caractérisée puisqu’il avait spontanément fermé les ateliers où s’étaient produits les deux accidents. Le ministre des sports soutenait, au contraire, que le danger était avéré.

13-L’arrêté de fermeture reposait sur deux motifs. Le premier, tiré de la dangerosité des ateliers de la super-tyrolienne et du saut dans le vide. Le second portait sur l’inobservation de nombreuses préconisations administratives ou techniques relatives à la sécurité des pratiquants évoluant sur les différents parcours acrobatiques. Pour l’essentiel, il était question d’un défaut d’information des usagers par absence d’affichage ; de défaut de déclaration d’un accident grave ; d’absence de précision sur les personnes responsables dans l’organisation des secours et d’erreur des préposés ayant déplacé une victime au risque d’aggraver ses blessures lors d’un précédent accident.

14-L’arrêt relève, tout d’abord, que le nombre et la nature des lacunes relevées pouvait faire craindre la survenance à brève échéance d’accidents à l’approche de la haute saison estivale. Il est, en effet, vraisemblable que la proximité des vacances d’été ne laissait pas le temps à l’exploitant de réaliser les travaux nécessaires de mise aux normes de l’installation. Toutefois, le motif tiré du risque d’accident n’est pas concluant car les manquements relevés concernent, pour l’essentiel, la prise en charge des victimes en cas d’accident et l’information de l’administration. Il ne s’agit pas, en l’occurrence, de manquements augmentant le risque de survenance d’un accident, mais plutôt d’une insuffisance d’organisation des secours.

15-Le deuxième motif est en revanche plus convaincant. Le requérant prétendait avoir fait disparaître le danger en ayant spontanément fermé les deux ateliers incriminés. Mais comme le relèvent justement les juges, la fermeture des ateliers les plus dangereux reposait sur son initiative et n’avait pas de ce fait la force contraignante d’un arrêté d’interdiction. En clair la réouverture des ateliers était laissée à la discrétion de l’exploitant. La cour d’appel a donc pu, à juste titre, considérer que la proximité de la saison estivale imposait d’urgence la fermeture provisoire de l’installation. Toutefois cette mesure aurait pu n’être que partielle et ne concerner que les deux ateliers incriminés. Or elle a été totale au risque d’être disproportionnée ce qui posait la question de l’erreur manifeste d’appréciation.

II- L’illégalité interne

16-Sur le fond, l’arrêté doit être motivé en fait et en droit. Cette motivation est d’autant plus nécessaire que la mesure de police administrative doit concilier deux exigences contradictoires. D’un côté l’exercice d’une liberté de l’autre l’impératif de sécurité des usagers. Il est de principe que la liberté est la règle et l’interdiction l’exception. Dans les trois espèces commentées la liberté d’aller et venir pour la pratique des sports de pleine nature et celle du commerce pour l’exploitation d’établissements sportifs étaient en jeu. Il appartenait donc au maire dans l’une et aux préfets dans les deux autres de justifier que la mesure d’interdiction se fondait sur des impératifs de sécurité. Les requérants soulevaient le moyen tiré d’une interdiction illimitée dans le temps et dans l’espace contre l’arrêté municipal ayant interdit la pratique des sports de pleine nature aux abords d’une cascade (A). Dans les deux autres espèces, ils reprochaient aux arrêtés préfectoraux d’être entachée d’erreur de droit par défaut de base légale (B), d’erreur de fait (C) et d’erreur manifeste d’appréciation (C).

A- L’interdiction permanente et absolue

17-De longue date, le Conseil d’Etat a posé la règle selon laquelle la mesure d’interdiction doit être limitée au strict nécessaire. Le tribunal administratif de Lyon en fait application dans son jugement du 29 juin 2011. En l’occurrence, trois fédérations sportives reprochaient à un arrêté municipal d’avoir imposé l’interdiction « permanente et absolue » de la pratique des sports de pleine nature sur le site d’une cascade [1].

18-Dans ses motifs, le tribunal commence par rappeler qu’il appartient au juge d’apprécier «  si les limitations à l’exercice d’une liberté publique qu’implique une mesure réglementaire de police prise dans le cadre de ses dispositions sont justifiées au regard de l’objectif d’intérêt général consistant à assurer la sécurité publique dans le site concerné ». L’interdiction n’est pas illégale par principe puisqu’en vertu de son pouvoir de police générale qu’il tient de l’article L 2212-2 du code général des collectivités territoriales, le maire a en charge la sécurité des personnes. Mais, dans la mesure où elle porte atteinte à la liberté d’aller et venir, l’interdiction ne se justifie que si elle est l’unique moyen de préserver la sécurité des personnes. L’autorité de police doit donc fournir les justifications d’une telle mesure, surtout si elle est absolue. En l’occurrence le débat ne portait pas sur l’étendue dans l’espace de l’interdiction, limitée aux abords d’une cascade, mais sur sa durée illimitée. Il appartenait donc au maire de justifier les raisons d’une telle interdiction permanente ce qu’il n’a pas fait. Le juge administratif ne va pas plus loin dans l’analyse. L’absence de justification de l’arrêté d’interdiction suffit pour motiver l’annulation.

B- Le défaut de base légale

19-Selon l’article L322-5 alinéa 3 C. sp. « L’autorité administrative peut prononcer également la fermeture temporaire ou définitive d’un établissement lorsque son maintien en activité présenterait des risques pour la santé et la sécurité physique ou morale des pratiquants ». L’établissement de raft et le parc acrobatique ont été fermés, l’un et l’autre, pour ce motif. L’existence d’un danger pour la sécurité des personnes peut être la conséquence de la violation d’une réglementation destinée à prévenir la survenance d’un accident. Dans ces deux espèces, l’exploitant prétendait que les dispositions, sur le fondement desquelles les arrêtés de fermeture avaient été pris, n’avaient pas de valeur réglementaire.

20-L’arrêté de fermeture de l’établissement de raft avait été prononcé en considération du classement de la rivière. Sur le fond, le requérant faisait valoir que cette décision violait le principe de la légalité des délits et les peines en se fondant non pas sur une loi ou un règlement, mais sur le classement de la rivière par la fédération. Le juge administratif relève, au contraire, que cette mesure a été prise en application des dispositions du code du sport qui donne pouvoir aux fédérations sportives délégataires ou agréées de définir les normes de classement technique des espaces, sites et itinéraires relatifs aux sports de nature. Par voie de conséquence, et en application de ces textes, la fédération française de canoë kayak était fondée à procéder au classement de la rivière et le préfet à retenir ce classement en catégorie 3 pour déterminer les obligations de l’exploitant.

21-Cependant, et par erreur, le préfet avait reproché à l’exploitant d’embaucher des éducateurs n’ayant pas la qualification « raft en eau vive » nécessaire pour encadrer sur une rivière de classe supérieure à trois alors que le classement de la rivière en cause était au plus égal à la catégorie 3. Il y avait bien là une erreur de droit. Cependant, le juge relève que les autres motifs d’annulation sont fondés qu’il s’agisse de l’absence de port d’équipement de protection par l’encadrement (art. A 332-53 et A 332-57 C. sp.), de la fourniture aux clients de gilets de sauvetage et de casques non-conformes à la réglementation (A 322- 53 C. sp.) et du défaut d’affichage des diplômes de l’encadrement.

22-Il en conclut à la légalité de l’arrêté, faisant référence à une jurisprudence constante, selon laquelle, lorsqu’une décision administrative est fondée sur plusieurs motifs, l’illégalité de certains d’entre eux est sans effet sur les autres. En clair, la décision aurait été la même si le motif illégal n’avait pas été invoqué et qu’elle avait été fondée uniquement sur les motifs réputés légaux.

23-S’agissant de l’arrêté de fermeture du parc acrobatique, le pourvoi lui reprochait d’être fondé sur les alinéas 1 et 2 de l’article 322-5 et sur les normes AFNOR qui n’ont pas de caractère réglementaire. Ni l’un ni l’autre de ces alinéas n’étaient concernés. Le premier a trait à l’ouverture du séjour alors qu’il était question ici d’une mesure de fermeture. Le second concerne l’absence de qualification des personnels de l’établissement alors qu’elle n’était pas en cause dans la présente espèce.

24-L’examen du dossier montre que, contrairement à ce qu’affirme le requérant, la décision de fermeture a bien eu pour fondement le troisième aliéna de l’article 322-5 qui fait référence au maintien en activité d’un établissement présentant des risques pour la sécurité physique des participants comme l’est un parc acrobatique. D’une part, il y avait bien une dangerosité manifeste de deux ateliers (l’un par défaut de garde corps et l’autre par la discontinuité du système d’assurage) attestée par de récents accidents et par un test effectué lors d’une des
visites de l’installation. A cet égard, la référence aux normes AFNOR était simplement venue confirmer ce manque de sécurité. D’autre part, l’organisation des secours apparaissait déficiente au cas où un accident se serait produit.

C- L’erreur de fait

25-L’exploitant du parc acrobatique soutenait que le préfet aurait commis une erreur dans les faits sur lesquels il se serait fondé pour prendre la décision de fermeture temporaire. Ce moyen ne résiste guère à l’examen. Contrairement à l’affirmation de l’exploitant qui prétend avoir été en possession des documents demandés lors de la visite des agents de la direction départementale de la jeunesse et des sports, il ressort des pièces du dossier que ces documents n’étaient effectivement pas disponibles le jour du contrôle. Par ailleurs, l’Administration ne s’était pas trompée en reprochant à l’exploitant l’absence de précisions quant aux personnes responsables de l’organisation des secours dès lors que l’examen des contrats de travail de l’assistante de direction et de ceux des préposés ne permettait pas de dire qui disposait d’une compétence et d’une responsabilité en matière d’organisation des secours.

D- L’erreur manifeste d’appréciation

26-Le contrôle des mesures de police est un contrôle restreint. Le juge n’apprécie pas la pertinence de la mesure. Il vérifie seulement qu’il n’y a pas d’erreur manifeste d’appréciation, en clair que la mesure prise n’est pas excessive mais bien en adéquation avec le danger.

27-La question méritait d’être posée pour l’établissement de raft car le grief de défaut de qualification était entaché d’erreur de droit et le défaut d’affichage des qualifications de l’encadrement n’avait pas d’incidence directe sur la sécurité des usagers. Mais la cour administrative d’appel a relevé également le défaut d’équipements (gilets et casques) conformes à la réglementation, qui lui, concerne directement la sécurité physique des usagers exposés en cas de chavirage au risque de noyade ou de heurt avec un rocher. De son côté, le tribunal administratif observe que la dernière visite fait apparaître que 18 casques et 220 gilets n’étaient pas conformes aux normes de sécurité. Dans ces conditions, l’exigence posée par l’article L 322-5 qui subordonne la fermeture à l’existence de risque pour la sécurité physique ou morale des pratiquants paraissait bien remplie et le rejet de la requête fondé.

28-Un débat de même nature opposait l’Administration et l’exploitant du parc acrobatique. Le second prétendait que la fermeture était entachée d’erreur manifeste d’appréciation sur la gravité des risques. Cependant, l’examen des circonstances de l’espèce par le tribunal administratif et à laquelle renvoie la cour administrative d’appel de Lyon montre que le risque d’accident était réel et justifiait la mesure d’interdiction :

29-La démonstration faite sur la « grande tyrolienne » a mis en évidence la grande vitesse que pouvait atteindre le pratiquant, la difficulté de freiner au bout du parcours et le mauvais positionnement du matelas de protection. L’atelier « saut dans le vide », n’était pas équipé de garde corps dans le filet ou de dispositif d’assurage. L’accident grave dont a été victime un des usagers n’a pas été signalé et la victime a été déplacée par les préposés au risque d’aggraver ses blessures. En clair, le contrôle effectué par l’administration avait bien mis en évidence un risque de récidive d’accident et sans que les victimes aient l’assurance d’être correctement prises en charge. Enfin l’arrêté de fermeture n’était pas définitif mais seulement temporaire. Il prendrait fin dès que l’établissement remplirait « toutes les garanties de sécurité dont sont en droit de bénéficier les usagers » ;

30-L’Administration avait donc des arguments solides à opposer aux requérants dans ces deux affaires. Une plus grande vigilance dans la rédaction et la relecture des arrêtés lui aurait sans doute évité les désagréments d’un procès.

Jean-Pierre VIAL, Inspecteur Jeunesse et Sports

En savoir plus :

Jean-Pierre VIAL, Le contentieux des accidents sportifs – Responsabilité de l’organisateur, Collec. PUS, septembre 2010 : pour commander l’ouvrage