Mesures de police administrative. La légalité d’une interdiction d’exercer contestée

Pour prévenir le risque de récidive chez les professionnels de l’animation ayant mis en péril la sécurité des personnes qu’ils encadrent, l’article L212-13 du code du sport prévoit la possibilité, pour les préfets, de prendre des mesures d’interdiction d’exercice. Ces mesures qui restreignent la liberté du travail sont fréquemment contestées par les intéressés par la voie du recours pour excès de pouvoir. En l’espèce, le requérant condamné pénalement pour exhibition sexuelle n’est pas parvenu à convaincre le juge administratif du bien fondé des moyens d’illégalité dont il se prévalait. De surcroît, sa question prioritaire de constitutionnalité n’a pas connu plus de succès.

1-Un éducateur sportif, alors qu’il se trouvait dans un jacuzzi ouvert au public, baisse son slip de bain et se masturbe en présence d’un garçon de douze ans. L’intéressé est condamné par la Cour d’appel de Poitiers à une peine d’emprisonnement d’un mois assortie d’un sursis avec mise à l’épreuve. A la suite de cette condamnation, le préfet de la région Ile-de-France, prend la décision, sur le fondement de l’article L. 212-13 du Code du sport, de lui interdire définitivement d’exercer les fonctions d’éducateur sportif auprès d\’un public mineur. L’éducateur demande alors au Tribunal administratif de Paris d’annuler cette mesure. Après rejet de sa demande, il relève appel du jugement.

2-L’arrêt rendu par la Cour administrative d’appel de Paris le 26 mai 2015 est, à plusieurs égards, digne d’intérêt. D’abord, parce qu’il statue sur une question prioritaire de constitutionnalité. Les requérants ont, en effet, pris l’habitude d’utiliser cette procédure depuis qu’elle a été introduite par la dernière réforme constitutionnelle. Elle leur permet de contester, par la voie de l’exception, la constitutionnalité des dispositions légales sur le fondement desquelles ont été prises les décisions administratives individuelles qui les concernent (I).  Cet arrêt fournit également tout l’inventaire classique des moyens soulevés habituellement par les requérants dans le recours pour excès de pouvoir, tant sur le plan de la légalité externe (II) que sur celui la légalité interne (III).

I – La question prioritaire de constitutionnalité (QPC)

3-La QPC portait sur la constitutionnalité de l\’article L. 212-13 du Code du sport sur le fondement duquel la mesure avait été prise. Le requérant la contestait à un double titre : d’une part, au motif que ce texte est tiré d\’une ordonnance non ratifiée par les deux assemblées ; d’autre part, qu’il est contraire aux articles 6 et 8 de la Déclaration des Droits de l\’Homme et du Citoyen de 1789 qui garantissent l\’égalité devant la loi, le principe de nécessité des peines et le principe non bis in idem.

4-Il faut d’abord rappeler que les l’ordonnance n°2006-596 du 23 mai 2006 créant le Code du sport, n’a fait l’objet d’aucune ratification. C’est d’ailleurs pour cette raison que la Cour de cassation[1], a refusé de communiquer au Conseil constitutionnel[2] une QPC formée contre  l’article L.212-8  reprenait à droit constant les articles L.363-1 et L.463-7 du Code de l’éducation, eux-mêmes issus de  loi n° 2003-339 du 14 avril 2003 on pouvait, dès lors, considérer que l’article L.212-8 avait bien un caractère législatif et non réglementaire.

5-La Cour administrative d’appel de Paris avait la partie plus facile !  En effet, l’article 16 de la l’article L. 463-6 du Code de l’éducation que l’article L 212-13 a repris sans les modifier. En somme  l’article L. 212-13 du Code du sport a valeur législative, au sens 2009-1523 du 10 décembre 2009. Or c’est là que le bât blesse !

 6-La juridiction saisie d’une l’article L. 212-13 du code du sport est contraire à la règle « non bis in idem ». Si le principe selon lequel on ne peut pas être condamné deux fois pour les mêmes faits s’applique aux peines prononcées par les juridictions répressives et à toute sanction ayant le caractère d\’une punition, l’article L. 212-13 du Code du sport qui permet à l’autorité administrative d’interdire à un éducateur sportif d’exercer les fonctions mentionnées à l’article 8 de la Déclaration des Droits de l’Homme et du Citoyen ne s’appliquent à de telles mesures et ne peuvent être utilement invoqués ici.

7-Outre le dépôt de la QPC, le requérant, contestait la régularité du jugement par les moyens habituels d’illégalité externe et interne.

II- lllégalité externe

8-L’enquête ayant abouti à la mesure d’interdiction était affectée, selon le requérant, d’un vice de procédure. Il soutenait, en effet,  avoir été privé, en méconnaissance de L 121-1 du code des relations entre l’administration et les particuliers) de la possibilité de consulter l’intégralité des pièces de son dossier sur lesquelles le préfet s\’était fondé pour prendre la mesure d’interdiction. Cet article est une application du principe du contradictoire qui caractérise les droits de la défense. A cet égard, il indique que les décisions individuelles, comme l’est un arrêté d’interdiction d’exercice, ne doivent intervenir « qu\’après que la personne intéressée a été mise à même de présenter des observations écrites et, le cas échéant, sur sa demande, des observations orales ». En l’occurrence, de telles dispositions ont bien été mises en oeuvre avant que ne soit pris l’arrêté d’interdiction. Après avoir été informé de l’ouverture d’une enquête administrative, l’intéressé a été entendu puis avisé qu’une mesure d’interdiction était envisagée à son encontre et qu’il était invité à présenter des observations écrites. De surcroît, il a également été informé qu’il pouvait consulter son dossier alors même que l\’article 24 de la loi du 12 avril 2000 ne l’exige pas. C’est à l’occasion de cette consultation, dont il a fait usage à deux reprises, que le requérant a constaté que son dossier ne contenait pas la lettre de l\’un de ses anciens collaborateurs, et ne faisait pas mention des entretiens téléphoniques avec son ancien employeur et avec la mère de la jeune victime dont fait état le préfet. Si le dossier doit contenir tous les éléments sur le fondement desquels l’autorité administrative prend sa mesure, rien ne contraignait l’administration à y inclure le courrier de l’ancien employeur dès lors que celui-ci ne faisait aucunement référence au comportement du requérant le jour des faits, alors qu’il s’agit de l’unique élément sur lequel le préfet s’est fondé pour prendre la mesure d’interdiction. En revanche, les conversations téléphoniques avec l’ancien employeur du requérant et avec la mère de la jeune victime portent bien sur les faits délictueux. Toutefois, les juges ont estimé que les pièces du dossier ne faisaient pas apparaître que ces conversations avaient donné lieu à des retranscriptions écrites qui auraient dû figurer dans le dossier administratif du requérant. Il y a donc tout lieu de penser qu’elles n’ont pas eu d’influence dans la décision d’interdire.

9-Le requérant soutenait également que le préfet n’avait pas motivé sa décision en n’indiquant pas les raisons pour lesquelles son maintien en activité aurait été susceptible de constituer un danger pour la santé et la sécurité physique ou morale des participants et en se bornant à faire référence à la sanction pénale. Ce moyen n’est pas concluant. Trois raisons mentionnées par l’arrêt montrent que le jugement n’était pas dépourvu de motivation. D’abord, le préfet ne s’est pas contenté de faire allusion à la condamnation pénale. Il a relaté les faits d’exhibition sexuelle tels qu’ils ont été constatés par le juge pénal. Ensuit, il sous-entend le risque de récidive en observant que le requérant « avait minimisé les conséquences que son geste pouvait avoir sur un garçon de douze ans, et n\’avait toujours pas pris conscience à l’issue de l’enquête administrative des répercussions psychologiques que cet acte pouvait avoir sur un mineur ». Enfin, l’arrêté précise que l’activité professionnelle de l’intéressé le conduit à être en contact avec des mineurs dans un contexte les privant de la présence de leurs parents d’où une plus grande vulnérabilité de leur part et un motif supplémentaire pour l’autorité administrative de prendre une mesure de prévention.

III- Illégalité interne

10-Le requérant soutenait que l’arrêté contesté méconnaissait  l’autorité de la chose jugée au pénal en faisant implicitement référence aux faits d’attouchement et en prononçant, en dépit de la non-inscription de sa condamnation au bulletin n° 2 de son casier judiciaire, une interdiction professionnelle définitive. L’autorité de la chose jugée au pénal ne s’impose pas à l’autorité administrative, contrairement aux affirmations du requérant. Il y a un principe d’indépendance entre sanctions pénales et disciplinaires. Le préfet n’est pas lié par la décision du juge répressif. En conséquence, la non-inscription de la condamnation au bulletin n° 2 du casier judiciaire du requérant n’empêchait nullement le préfet de prendre une mesure de police. Comme le rappelle la cour administrative, il n’est tenu que par la constatation des faits jugés au pénal mais pas par leur qualification. Il pouvait donc librement estimer « que l\’attitude et l\’intention de M. A… restaient équivoques et contradictoires ».

11-Le requérant soutenait encore que le préfet avait commis une erreur de fait en relevant une absence totale de prise de conscience de sa part des conséquences psychologiques que son attitude et son geste pouvaient avoir sur un mineur pour en conclure que son maintien en activité auprès de pratiquants sportifs mineurs constituait un danger pour la santé et la sécurité physique ou morale de ces derniers. L’examen des circonstances de l’espèce révèle que le moyen n’avait guère de chance de prospérer. En effet, lors de son audition dans le cadre de l’enquête conduite par la direction départementale de la cohésion sociale, le requérant avait notamment indiqué qu’il considérait n’avoir rien fait d\’interdit. De même, devant le conseil départemental de la jeunesse, des sports et de la vie associative, il a déclaré que le geste qui lui était reproché n’était pas répréhensible. La persistance de l’intéressé à minimiser son geste pouvait faire craindre qu’il récidive d’autant plus facilement que ses fonctions d\’éducateur sportif le conduisent à intervenir auprès de mineurs hors la présence de leurs parents. Aussi y avait-il de sérieuses raisons de penser que le maintien en activité du requérant mettrait  en danger les mineurs et qu’il n’y avait pas eu d’erreur sur la qualification des faits.

12-Celui-ci faisait encore valoir la disproportion entre l’interdiction définitive d’exercice de son activité professionnelle et les faits qui lui sont reprochés. Le contrôle de la proportionnalité de la mesure fait partie du contrôle minimum que le juge exerce sur la mesure de police. Il consiste à vérifier qu’elle n’est pas excessive en comparaison de la faute commise. Dans le cas contraire, il l’annule pour erreur manifeste d’appréciation. En l’occurrence, les juges considèrent que la mesure d’interdiction définitive était « nécessaire, adaptée et proportionnée au regard du but de protection des mineurs poursuivi par le préfet ». Cette affirmation est fondée dès lors que les fonctions de professeur de tennis de l\’intéressé le conduisent à être en relation avec des jeunes hors la présence d\’autres adultes et qu’il s’est réfugié dans une attitude de déni. Même si les faits ont été isolés et se sont déroulés en dehors de l\’activité professionnelle de l’intéressé, ils sont assez graves et surtout susceptibles d’être à nouveau commis pour que l’interdiction définitive ne soit pas considérée comme une erreur manifeste d’appréciation.
13-Enfin, la décision contestée constituant une mesure de police administrative, elle ne méconnait pas la règle « non bis in idem » contrairement aux prétentions de l’intéressé. En effet, comme il a déjà été dit, cette règle selon laquelle on ne peut-être jugé deux fois pour les mêmes faits ne s’applique qu’aux sanctions pénales et à toute autre mesure ayant le caractère d’une sanction.  Les mesures de police administrative étant dépourvues d’un tel caractère, elles peuvent donc s’ajouter aux sanctions pénales dès lors qu’elles ne poursuivent pas le même but, l’une ayant pour objet de réprimer les atteintes à l’intérêt général (sanctions pénales) et l’autre à prévenir les atteintes la protection des personnes (mesures de police).

14-S’il peut arriver à l’administration de prendre des mesures illégales par manque de vigilance, voire précipitation, ce n’est pas le reproche qui peut être fait à l’arrêté d’interdiction d’exercice prononcé par le préfet de la région Ile de France. Sa mesure  est correctement motivée, le principe du contradictoire respecté de sorte que son rejet de la requête est sans surprise.