Lutte contre le dopage. L’obligation de localisation sous les feux de la rampe

Le dispositif antidopage a été ces derniers mois l’objet de plusieurs recours juridictionnels, l’un portant sur les sanctions disciplinaires susceptibles d’être prononcées par l’agence française de lutte contre le dopage (AFLD) et l’autre  mettant en cause l’obligation de localisation des sportifs de haut niveau. La question prioritaire de constitutionnalité formée contre l’article L. 232-22 du code du sport a abouti. L’alinéa 3 de ce texte a été jugé contraire à la constitution^[1]. En revanche, les recours formés contre l’obligation de localisation qui avait ouvert le débat sur sa légalité et sur les atteintes que ce dispositif était susceptible de porter au droit au respect de la vie privée et familiale prévu à l’article 8 de la Convention européenne des droits de l’homme ont été rejetés.  Le Conseil d’État, la Cour de cassation et plus récemment la Cour européenne des droits de l’homme ont estimé, tour à tour, que les motifs d’intérêt général – santé publique et éthique sportive –  rendaient  ces dispositions nécessaires et que le gouvernement avait ménagé un juste équilibre entre les différents intérêts en jeu, de sorte que les textes instituant  et réglementant l’obligation de localisation n’étaient ni illégaux ni contraires à l’article 8 de la Convention.

1-L’ordonnance n° 2010-379 du 14 avril 2010 relative à la santé des sportifs a mis le feu aux poudres. Principaux accusés, les articles 3 et 7  de cette ordonnance dont les dispositions ont été codifiées aux articles L. 232-5 et L. 232-13-1 du code du sport (modifié depuis par l’ordonnance n° 2015-1207 du 30 septembre 2015). Elles prévoient notamment que les sportifs, constituant le groupe cible[2], désignés pour une année par l’AFLD sont tenus de fournir des renseignements précis et actualisés sur leur localisation. Cette « géolocalisation » a été perçue par les intéressés et leurs organisations syndicales comme un système de contrôle « particulièrement intrusif» à un double titre. Ils soutiennent, d’abord, qu’ils sont astreints à communiquer à l’AFLD des informations sur leur lieu de résidence, d’entraînement et de compétition de sorte qu’elle peut les localiser à tout moment. Ensuite, ils font valoir que l’AFLD a la possibilité de réaliser des contrôles hors des manifestations sportives et des périodes d’entraînement, lorsqu’ils ne sont plus à la disposition de leur employeur, mais en congé, en repos ou placé sous le régime de la maladie ou de l’accident du travail.

2-Des organisations syndicales dont la Fédération nationale des associations et des syndicats sportifs (FNASS) et vingt quatre joueurs professionnels de handball, de football, de rugby et de basket demandèrent au Conseil d’Etat d’annuler l’ordonnance au motif que l’obligation de localisation permanente portait atteinte à leur liberté d’aller et de venir, à leur droit à une vie familiale normale et à leur liberté individuelle.

3-Par un arrêt du 24 février 2011, n° 340122, la Haute assemblée rejeta leur requête. Elle confirma sa position dans l’affaire Longo (CE 9 juillet 2014, n° 373304).  En parallèle à sa requête, la championne cycliste détentrice de nombreux records mondiaux lui demanda de soumettre au Conseil constitutionnel une question prioritaire de constitutionnalité (QPC) ayant trait aux atteintes que l’obligation de localisation porterait aux droits et libertés que la Constitution garantit, au regard, d’une part de l’article 34 de la Constitution et, d’autre part, des articles 2 et 4 de la déclaration des droits de l’homme et du citoyen. Dans son arrêt du 29 mai 2013 n° 364839, le Conseil d’État refusa de renvoyer la question soulevée au motif qu’elle n’était ni nouvelle ni sérieuse[3]. La Cour de cassation saisie à son tour se rangea à la position du Conseil d’Etat et fit barrage au renvoi de la QPC au Conseil constitutionnel (arrêt du 16 octobre 2013, n°13-15146). Enfin, plus récemment la Cour européenne des droits de l’homme (CEDH) a rejeté les requêtes formées par plusieurs syndicats sportifs[4], des sportifs professionnels ainsi que par Jeannie Longo au motif que l’obligation de localisation ne porte pas atteinte à l’article 8 de la Convention européenne des droits de l’homme (arrêt du 18 janvier 2018. Requêtes nos 48151/11 et 77769/13).

4-La ligne de défense des requérants n’a pas varié. Que ce soit devant le Conseil d’Etat, la Cour de cassation ou la CEDH, ils ont soutenu que le dispositif de localisation les astreignait à communiquer des renseignements précis sur leur emploi du temps entre 6 heures et 21 heures, y compris les week-ends, les jours fériés et les vacances. Ils ont fait remarquer que la loi alignait les horaires de localisation antidopage sur les horaires des perquisitions domiciliaires et dénoncé une surveillance permanente. En définitive ils considèrent que ces dispositions font planer en permanence la perspective de contrôles intrusifs en violation du droit à la jouissance de leur vie privée et au droit de mener une vie familiale normale. Aussi, le pourvoi qu’ils ont formé devant la CEDH était-il motivé par la violation de l’article 8 de la Convention européenne des droits de l’homme qui pose le principe du  droit au respect de sa vie privée et familiale, de son domicile et de sa correspondance (a). L’affirmation de ce droit n’est cependant pas absolue. Le texte prévoit la possibilité d’une ingérence d’une autorité publique dans son exercice à condition qu’elle soit prévue par la loi et qu’elle constitue une mesure nécessaire (…) à la protection des droits et libertés d’autrui ». C’est cette restriction  qui était l’enjeu du débat devant la Haute juridiction (b).

• L’atteinte à la vie privée et familiale

5-L’existence même d’une atteinte à la vie privée n’a guère été discutée. Elle tient aux modalités de l’obligation de localisation que les contrôles inopinés rendent nécessaires. La Cour relève, à la lumière de l’article L 232-15 C. du sport, « la diversité et l’exhaustivité des renseignements » que les sportifs placés dans le groupe cible doivent livrer sur leurs vies privées et leur inévitable répercussion sur la vie familiale. Les délibérations de l’Agence française de lutte contre le dopage (AFLD ; n° 54 du 12 juillet 2007; et n° 219 du 22 mars 2012et n°2014-145 du 3 décembre 2014)  ont précisé les modalités de transmission et de gestion de ces informations qui permettent d’établir un emploi du temps quotidien et détaillé des sportifs concernés incluant les week-ends. De surcroît, ceux-ci sont tenus d’indiquer pour chaque jour un créneau d’une heure, entre 6 et 21 heures précisant l’adresse ou le lieu où ils seront présents. L’obligation de communiquer à l’avance ces données (pour chaque trimestre à venir) les contraint à prévoir leur emploi du temps longtemps à l’avance en sachant que chaque modification de ces prévisions doit être signalée. Enfin, le non-respect de ces dispositions les expose à des sanctions disciplinaires (après trois manquements pendant une période de douze mois consécutifs).

6-Ces exigences de transparence et de disponibilité « réduisent l’autonomie personnelle immédiate des intéressés » avec d’inévitables répercussions sur leur vie familiale et leur mode de vie au point que  le respect de leur domicile s’en trouve affecté. En effet, l’article L. 232-13-1-3° du code du sport prévoit la possibilité d’y opérer des contrôles inopinés et donc  intrusifs. Sans doute ces contrôles sont-ils subordonnés au consentement du sportif (ce qui était vrai jusqu’à la modification opérée par l’ordonnance n° 2015-1207 du 30 septembre 2015), mais la cour observe que ceux-ci « n’ont parfois pas d’autres choix que de se localiser en ce lieu pour le créneau horaire quotidien (…) et se trouvent alors confrontés au dilemme consistant, soit à se plier à l’obligation litigieuse et à renoncer ainsi à la  jouissance paisible de leur domicile, soit refuser de s’y soumettre et s’exposer ainsi à des sanctions, même s’ils n’ont pas usé de produits interdits ». En définitive la Cour admet que les sportifs qui figurent dans le groupe cible sont astreints à des obligations auxquelles la majorité de la population active n’est pas tenue. Néanmoins, elle rappelle que, s’ils  subissent de ce fait des atteintes significatives à leur vie privée, celles-ci sont admises à condition d’être prévues par la loi et motivées par des buts légitimes et nécessaires en application de l’article 8 de la Convention.

• Les justifications à l’ingérence de l’autorité publique

1°- être prévu par la loi

7-La première condition à la légitimité de l’ingérence est d’être inscrite dans la loi. A cet égard, les requérants admettent que si elle a pour fondement les articles L. 232-5 et L. 232-15 du code du sport, en revanche, ils dénient la qualification de lois aux délibérations de l’AFLD prises par une institution qui n’aurait pas, selon eux, l’autorité pour édicter des règles accessibles et précises.

8-Se référant à une jurisprudence constante, la Cour réplique que « la notion de « loi » doit être entendue dans son acception « matérielle » et non « formelle ». En conséquence, elle inclut l’ensemble constitué par le droit écrit, y compris les textes de rang infra législatif ». C’est le cas des délibérations prises par l’AFLD « autorité publique indépendante, créée par la loi n° 2006-405 du 5 avril 2006, dotée de la personnalité morale, en charge notamment de la planification et de la réalisation des contrôles antidopage, et à ce titre de la désignation des sportifs dans le groupe cible ».

9-En ce qui concerne l’exigence d’accessibilité de la loi, la Cour a déjà eu l’occasion de préciser que cette condition est remplie si la personne concernée peut « en prévoir les conséquences pour elle, et sa compatibilité avec la prééminence du droit(…) et si « la législation interne use de termes assez clairs pour indiquer à tous de manière suffisante en quelles circonstances et sous quelles conditions elle habilite la puissance publique à recourir à des mesures affectant leurs droits protégés par la Convention (12 juin  2014. Requête n° 56030/07. C.G. et autres c. Bulgarie, n° 1365/07, § 39, 24 avril 2008). Elle constate, en l’espèce, que ces conditions sont réunies. D’une part, la délibération n° 54 « permet aux sportifs (…) de régler leur conduite et de bénéficier d’une protection adéquate contre l’arbitraire ». Elle précise le contenu des informations de localisation, les modalités de communication et de modification de ces informations, les manquements à l’obligation de localisation et les sanctions encourues. Elle précise également que la désignation des sportifs dans le groupe cible est toujours précédée d’une phase contradictoire et peut faire l’objet d’un recours juridictionnel devant le Conseil d’État. Enfin ces dispositions sont accessibles aux intéressés puisque publiées au Journal Officiel.

2°- avoir un but légitime

10-La deuxième condition à trait à la légitimité des buts poursuivis par la mesure de restriction. Si l’on s’en rapporte aux observations du gouvernement, l’obligation de localisation a une double justification à la fois morale et de santé publique.

11-Impératif de santé publique tout d’abord. A cet égard, la Cour observe qu’il est inscrit dans les textes internationaux. Aussi bien la Convention du Conseil de l’Europe contre le dopage que le code mondial antidopage (CMAD), la Convention de l’UNESCO et le Code du sport  présentent à l’unisson la lutte antidopage comme une préoccupation de santé.

12-Dans son préambule, la Convention européenne contre le dopage observe que « préoccupés par l’emploi de plus en plus répandu de produits et de méthodes de dopage parmi les sportifs dans l’ensemble du sport et par ses conséquences pour la santé des pratiquants et pour l’avenir du sport(…) ses signataires sont « résolus à poursuivre et à renforcer leur coopération en vue de réduire et, à terme d’éliminer le dopage dans le sport ». Le CMAD évoque la promotion de la santé.  La Convention de l’UNESCO, de son côté, signale sa préoccupation « du recours au dopage dans le sport et ses conséquences sur la santé des sportifs » alors même que « le sport doit jouer un rôle important dans la protection de la santé ». Enfin le code du sport précise dans son article L. 230-1 que « le ministre chargé des sports (…) engage et coordonne les actions de prévention, de surveillance médicale, de recherche et d’éducation mises en oeuvre (…) pour assurer la protection de la santé des sportifs et lutter contre le dopage ».

13-La cour fait aussi état de deux rapports particulièrement instructifs sur les dangers du dopage. Le premier intitulé « La lutte contre le dopage : un enjeu de santé publique » a été établi par l’Académie nationale de médecine. Celle-ci observe que les trois objectifs poursuivis par le dopage – augmenter la charge de travail supportable à l’entraînement et en compétition^[5] ; augmenter les capacités aérobies[6] ; accroître  la masse musculaire dans les sports où la force explosive est primordiale[7] – ont des effets néfastes pour la santé. Ceux-ci sont particulièrement  désastreux chez les enfants en pleine croissance comme l’atteste le rapport Spitzer relatif aux conséquences du dopage d’État tel qu’il était organisé dès le plus jeune âge en République Démocratique Allemande (RDA)[8].

14-Le second rapport du17 juillet 2013 a été produit par le Sénat (au nom de la commission d’enquête sur l’efficacité de la lutte contre le dopage). Dans son introduction, le rapporteur observe que « Le dopage recouvre un enjeu sanitaire » et que « la plupart des produits dopants (…) ont des effets néfastes sur la santé des sportifs, à court, moyen ou long terme ». Par ailleurs, il relève que « la prise de produits interdits pour améliorer ses capacités physiques est une pratique courante, y compris de la part des amateurs » et ajoute « que les risques d’extension du dopage des professionnels aux amateurs rendent particulièrement nécessaires l’intervention des pouvoirs publics ». Le rapport souligne encore l’importance des conduites dopantes chez les sportifs amateurs et les non licenciés. Il note que cette catégorie échappe aux dispositions du code du sport afférentes à la santé des sportifs et à la lutte contre le dopage. « alors qu’elle semble être le terrain de ce qui pourrait s’apparenter à un « dopage de masse». Les générations les plus jeunes sont particulièrement exposées puisqu’une étude menée au sein du CPLD au sujet du sport scolaire montrait que « près de 10 % des jeunes avaient été confrontés, à un moment ou à un autre, au problème du dopage et la proportion de jeunes ayant avoué avoir consommé des produits dopant était de deux sur dix ».

15-La seconde justification de l’obligation de localisation a trait à la loyauté des compétitions sportives. La Cour se réfère, à cet égard,  aux textes internationaux précités qui font du fair play et de l’égalité des chances l’un des fondements de la lutte antidopage. Ainsi, le CMAD précise dans sa partie introductive que « les programmes antidopage visent à préserver la valeur intrinsèque du sport » et ajoute que « le dopage est contraire à l’essence même de l’esprit sportif ». La convention européenne contre le dopage observe « que ce problème met en danger les principes éthiques et les valeurs éducatives consacrés par la Charte olympique ». La Convention de l’UNESCO est aussi « consciente que le dopage met en péril les principes éthiques et les valeurs éducatives consacrés par la Charte internationale de l’éducation physique et du sport de l’UNESCO et la Charte olympique ».

16-La Cour estime que la recherche d’un sport égalitaire et authentique, se rattache au but légitime que constitue la « protection des droits et liberté d’autrui». En effet ceux-ci sont compromis par l’usage de substances dopantes qui pénalisent les sportifs qui n’y recourent pas, incitent les pratiquants amateurs, et en particulier les jeunes, à utiliser de tels procédés et privent les spectateurs d’une compétition loyale.

17-Cependant, cette atteinte aux droits et liberté d’autrui est-elle « nécessaire dans une société démocratique »?

3°- une nécessité

18-L’ingérence résultant de l’obligation de localisation doit passer pour «nécessaire dans une société démocratique » ce qui implique pour la CEDH qu’elle réponde à un « besoin social impérieux » et que les motifs invoqués par les autorités nationales pour la justifier soient « pertinents et suffisants et proportionnés au but légitime ».

19-Selon la Cour, ce besoin social impérieux trouve son fondement dans les dangers du dopage et l’existence d’une communauté de vue aux niveaux européen et international. Son affirmation de la dangerosité du dopage pour la santé doit être nuancée. L’ampleur du phénomène et les risques encourus ne sont pas encore établis avec la précision scientifique qu’impose un tel postulat. Pour preuve, la Cour observe que les deux rapports de l’Académie de médecine et du Sénat français préconisent d’améliorer l’état des connaissances relatives au dopage et aux risques sanitaires encourus[9]. Cependant, comme il a été précédemment souligné, on ne peut affirmer que l’usage détourné de médicaments visant à augmenter la charge de travail supportable à l’entraînement et en compétition, l’apport d’oxygène à l’organisme ou la production de masse musculaire n’aient pas des conséquences potentiellement graves pour la santé.

20-Par ailleurs, il faut tenir compte des répercussions du dopage professionnel sur le monde sportif amateur et spécialement sur les jeunes pratiquants pour qui les sportifs de haut niveau font figure de modèles. Voilà, selon la Cour, une raison supplémentaire de légitimer les exigences imposées aux sportifs  pendant la durée de leur inscription dans le groupe cible.

21-Deux autres motifs méritent particulièrement l’attention. D’abord, des préoccupations d’ordre éthique. Le dopage fausse la compétition. Il crée une inégalité choquante entre ceux qui utilisent des substances dopantes et ceux qui n’y recourent pas. A la lutte loyale entre sportifs qui est un des fondements éthiques du sport de compétition se substitue une course entre laboratoires. Comme l’évoque le rapport de l’Académie nationale de médecine « Si le dopage était autorisé, les victoires et les performances des champions deviendraient en grande partie le fruit de la compétence des équipes scientifiques dont la notoriété augmenterait d’autant, au risque de voir le sportif être transformé en cobaye humain.».

22-Au-delà  des dangers du dopage pour la santé ou des atteintes qu’ils portent à l’éthique sportive, la recherche de l’efficacité de la lutte contre ce fléau est le motif le plus convaincant pour justifier l’obligation de localisation. En effet, les protocoles très sophistiqués du dopage moderne ne sont détectables que pendant une très brève période à la différence de leurs effets sur les performances qui subsistent. L’efficacité des contrôles, et par contrecoup de la lutte anti dopage, commande qu’ils soient inopinés, ce qui implique que les contrôleurs soient avisés à tout moment de la localisation des sportifs concernés. Reste à savoir si ces mesures ne méconnaissent pas l’exigence d’équilibre qu’elles doivent atteindre avec  le respect de la vie privée des intéressés.

4°- la recherche d’un équilibre

23-Contrairement aux affirmations des requérants, les contrôles ne sont pas comparables à ceux destinés à la recherche d’infractions ou susceptibles de donner lieu à des saisies. L’ordonnance n° 2010-379 du 14 avril 2010 et les délibérations de l’AFLD fixent des garanties procédurales de nature à éviter les abus. Ainsi, pour prévenir le risque d’ingérence quotidienne sur une longue période, l’ordonnance  limite à une année la durée de validité de l’inscription dans le groupe cible. De même, les sportifs peuvent contester leur désignation dans ce groupe y compris par la voie d’un recours juridictionnel[10]. Enfin, l’article 13 de la délibération n° 54 de l’agence précise que la première constatation d’un manquement à la non transmission des informations requises ou à leur caractère insuffisant n’est pas immédiatement sanctionnée par un avertissement. Le sportif rappelé à ses obligations dispose d’un délai de trois jours ouvrables pour transmettre les informations demandées.

24-La cour observe encore que les dispositions de l’ordonnance de 2010 permettent aux intéressés de prévoir et d’adopter leur conduite au regard des lieux et des moments fixés pour les contrôles. En effet, celles-ci encadrent strictement la localisation des lieux dans lesquels les contrôles de l’AFLD peuvent être diligentés : il s’agit de ceux où se déroule un entraînement ou une compétition, des établissements d’activités physiques et sportives et de tout lieu choisi avec l’accord du sportif (art. L. 232-13-1 C.sport). De même les créneaux horaires de contrôle sont délimités et ne peuvent s’effectuer qu’entre 6 heures et 21 heures. En conclusion, la Cour estime qu’il n’y a pas eu violation de l’article 8 de la Convention. En effet, les motifs d’intérêt général qui rendent nécessaires l’obligation de localisation sont d’une particulière importance et « l’État défendeur a ménagé un juste équilibre entre les différents intérêts en jeu ». A cet égard,la CEHD s’aligne sur la position du Conseil d’Etat ayant précédemment jugé que les articles 3 et 7 de l’ordonnance attaquée « ne portent au droit au respect de la vie privée et familiale (…) et à la liberté individuelle que des atteintes nécessaires et proportionnées aux objectifs d’intérêt général poursuivis par la lutte contre le dopage». Même son de cloche pour la Cour de cassation qui avait affirmé, à son tour, que « l’obligation de localisation (…) ne constitue pas, par elle-même, une restriction à la liberté d’aller et de venir, les contrôles doivent être réalisés dans le respect de leur vie privée et de leur intimité, ne sont effectués au domicile que sur leur demande et selon une plage horaire déterminée, et sont placés sous le contrôle de l’autorité judiciaire lorsqu’ils sont destinés à la recherche d’infractions ou sont susceptibles de donner lieu à des saisies (arrêt du 16 octobre 2013, n°13-15146.)

25-Quant à la question d’un traitement inégal entre sportifs figurant dans le groupe cible et les autres, dont s’étaient déjà prévalus les requérants, elle a été tranchée par le Conseil d’Etat, celui-ci ayant estimé que ce dispositif n’empêchait pas « l’autorité investie du pouvoir réglementaire de régler de façon différente des situations différentes (…) pourvu que, dans l’un comme dans l’autre cas, la différence de traitement qui en résulte soit en rapport avec l’objet de la norme qui l’établit » ce qui est le cas des sportifs appartenant au groupe cible puisqu’ils « ne sont pas dans la même situation que les autres sportifs eu égard au niveau des compétitions auxquelles ils sont appelés à participer et au risque plus élevé de dopage que peuvent entraîner ces compétitions » (CE9 juillet 2014, n° 373304).  

26-L’arrêt de la CEDH a été rendu sous l’empire de l’ordonnance de 2010. Depuis, la géolocalisation a été aggravée par l’ordonnance du 30 septembre 2015, ratifiée par la loi n° 2016-41 du 26 janvier 2016, (voir notre commentaire du 28 octobre 2015). Elle y a introduit des modifications par transposition des dispositions de la dernière version du code mondial antidopage (CMAD). Auparavant, les lieux de contrôle autres que ceux d’entrainement et de compétition ne pouvaient être désignés qu’avec « l’accord du sportif ». Désormais, cet accord n’est plus nécessaire y compris si le contrôle s’effectue à son domicile. Il est seulement précisé qu’il doit s’opérer « dans le respect de la vie privée du sportif et de son intimité ». Cette précaution de style signifie-t-elle qu’il n’y aura pas de contrôle possible quand le sportif prend sa douche, se trouve dans ses toilettes, prépare son repas ou a un rapport sexuel ? On devine à l’envie les débats sans fin qu’une telle expression pourra soulever et le large champ d’appréciation qu’elle laissera aux juges. De surcroît, l’article L. 232-14 C. du sport prévoit que les contrôles antidopages peuvent avoir lieu entre 6 et 23 heures (au lieu de 21 heures précédemment). Enfin, dans certains cas énumérés par l’article 232-14-1 C. du sport[11], ils pourront être opérés de nuit avec le consentement de l’intéressé (L232-14-2 C. du sport) et, en cas de refus de sa part, être autorisés par un juge des libertés et de la détention (Art L232-14-4) C. du sport.

27-Ces nouvelles dispositions ne vont-elles pas remettre en question l’équilibre entre les droits au respect de la vie privée du sportif et les ingérences de l’autorité publique ? Ce sera aux juges d’en décider. Sans doute considéreront-ils que la précaution prises par l’ordonnance qui fait référence au respect de la vie privée du sportif permettra d’éviter les abus comme ce sera le cas de l’intervention du JLD pour les contrôles de nuit au domicile du sportif en cas de refus de sa part. Mais on en vient à se demander si le prix à payer pour  la condition de sportif de haut niveau n’est pas aujourd’hui anormalement élevé… La course poursuite qui s’est engagée entre les laboratoires et les autorités publiques ne peut qu’inciter ces dernières à de nouvelles restrictions au nom de la lutte contre le dopage au risque de décourager les carrières sportives. Ce dangereux cycle alimenté par la marchandisation du sport n’est pas prêt, hélas, de s’interrompre…

Jean-Pierre VIAL, Inspecteur honoraire Jeunesse et Sport, Docteur en droit

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CEDH 18 JANV 2018

Formation Atelier – Débat ISBL CONSULTANTS le lundi 11 juin 2018 à LYON intitulée : Responsabilités des organisateurs d’activités sportives , animée par Jean-Pierre VIAL